Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2021, n° 19872

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2021, n° 19872 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le contentieux soulevé devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers, et plus particulièrement du régime juridique applicable à la délivrance d'une première carte de séjour sur le territoire monégasque, régi par l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté.

À l'origine du litige se trouve la situation personnelle et familiale de Madame V. V., ressortissante française (ainsi qu'il ressort de son argumentation relative à l'article 1er de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 visant le Français titulaire d'une carte d'identité délivrée par l'administration française), qui résidait initialement en France. Au cours de l'année 2019, elle a fait la connaissance de Monsieur G. M. Ce dernier, né à Rome en Italie, présente un ancrage particulièrement ancien et notable en Principauté de Monaco. Il y réside en effet de manière continue depuis l'année 1977 — soit depuis quarante-trois ans au moment des faits — et y exerce une activité professionnelle dans le secteur financier depuis 1986. L'intégration et les mérites de Monsieur G. M. au sein de la Principauté ont du reste été officiellement reconnus par les plus hautes autorités de l'État, puisqu'il a été nommé Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles par Son Altesse Sérénissime le Prince Albert II, aux termes de l'Ordonnance souveraine n° 7.198 du 17 novembre 2018.

Outre leur relation personnelle, Madame V. V. et Monsieur G. M. ont développé des intérêts économiques et patrimoniaux communs sur le territoire monégasque. Ils sont ainsi devenus associés au sein de différentes sociétés civiles immobilières immatriculées à Monaco. Par ailleurs, le couple a établi sa résidence commune dans un appartement situé au 38, boulevard des Moulins à Monaco, bien immobilier dont Monsieur G. M. était déjà titulaire du bail.

Souhaitant régulariser sa situation administrative afin de s'établir durablement en Principauté auprès de son compagnon, Madame V. V. a, le 8 juin 2020, officiellement saisi la Direction de la Sûreté Publique d'une demande tendant à la délivrance d'une première carte de séjour. Toutefois, par une décision en date du 7 juillet 2020, notifiée à l'intéressée le 13 juillet 2020, le Directeur de la Sûreté Publique a opposé un refus à cette demande.

Postérieurement à cette décision administrative initiale de refus, la situation personnelle et matrimoniale des intéressés a connu une évolution juridique majeure. Le 22 août 2020, Madame V. V. et Monsieur G. M. ont contracté mariage civilement à Monaco. À la suite de cette union, l'appartement sis 38, boulevard des Moulins a été formellement élu comme domicile conjugal par les époux, et Madame V. V., désormais épouse M., a été ajoutée en qualité de second preneur sur le contrat de bail afférent audit logement.

Forte de cette modification substantielle de son état civil et de l'officialisation de ses liens familiaux en Principauté, Madame V. V. épouse M. a, le 4 septembre 2020, exercé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État à l'encontre de la décision de refus du Directeur de la Sûreté Publique du 7 juillet 2020, en prenant soin d'y joindre son certificat de mariage. Néanmoins, par une décision en date du 14 octobre 2020, le Ministre d'État a rejeté ce recours hiérarchique, confirmant ainsi le refus de délivrance d'une première carte de séjour opposé à la requérante.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au maintien de ce refus par l'autorité administrative supérieure, Madame V. V. épouse M. a saisi la juridiction constitutionnelle et administrative suprême de la Principauté. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 14 décembre 2020 sous le numéro de rôle TS 2021-07, elle a formé un recours pour excès de pouvoir, sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution. Ce recours tendait, à titre principal, à l'annulation conjointe de la décision initiale du Directeur de la Sûreté Publique du 7 juillet 2020 rejetant sa demande de première carte de séjour et de la décision du Ministre d'État du 14 octobre 2020 rejetant son recours hiérarchique, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance.

Au soutien de sa requête en annulation, la requérante développait une argumentation juridique structurée autour de quatre moyens distincts, mêlant critique de la légalité interne des actes attaqués au regard du droit interne monégasque et invocation du droit conventionnel européen.

En premier lieu, Madame V. V. épouse M. arguait de ce que la décision du Ministre d'État rejetant son recours hiérarchique était entachée d'une erreur d'appréciation. Elle faisait valoir qu'elle avait dûment porté à la connaissance de l'autorité administrative la modification de son état civil intervenue postérieurement à la décision initiale, en produisant son certificat de mariage conformément aux prescriptions du troisième alinéa de l'article 3 de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Sur ce fondement factuel nouveau, elle invoquait les dispositions impératives de l'article 187 du Code civil monégasque, aux termes duquel : « les époux s'obligent mutuellement à une communauté de vie. La résidence de la famille est au lieu que les époux choisissent d'un commun accord ; elle constitue leur principal établissement ». Selon la requérante, la confirmation du refus de titre de séjour l'astreindrait juridiquement à ne pas résider en Principauté et, par voie de conséquence directe, l'empêcherait de vivre avec son époux, entraînant ainsi une méconnaissance caractérisée des obligations légales découlant du mariage. Elle soulignait que son époux, résident et travailleur à Monaco depuis quarante-trois ans, n'avait nullement l'intention de quitter la Principauté et ne pouvait y être contraint sans un motif impératif, de sorte que la décision attaquée produisait un effet manifestement contraire à l'esprit de la loi.

En deuxième lieu, la requérante soutenait que les décisions querellées violaient directement les dispositions de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Elle exposait remplir l'ensemble des conditions requises par ce texte pour l'obtention d'un titre de séjour : absence totale de condamnation pénale, existence d'intérêts stables en Principauté matérialisés par sa qualité d'associée avec son époux dans plusieurs sociétés civiles immobilières, union matrimoniale avec un résident établi depuis 1977, et justification d'une parfaite intégration attestée par sa qualité de co-titulaire du bail portant sur le domicile conjugal. Elle ajoutait satisfaire pleinement à la condition spécifique édictée par l'article 1er de ladite Ordonnance souveraine pour les ressortissants français souhaitant s'établir à Monaco, à savoir la détention d'une carte d'identité en cours de validité délivrée par l'administration française.

En troisième lieu, Madame V. V. épouse M. plaçait le débat sur le terrain des droits fondamentaux en invoquant la violation de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, garantissant le droit au respect de la vie privée et familiale. Elle soutenait que le maintien des décisions de refus aurait pour conséquence directe de séparer une famille. À l'appui de cette assertion, elle se prévalait expressément de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme ayant sanctionné de telles séparations familiales résultant de mesures de police des étrangers (citant les arrêts CEDH, 16 avril 2013, U. c. Suisse, n° 12020/09 et CEDH, 11 juin 2013, H. c. Suisse, n° 52166/09). Elle en déduisait qu'en l'absence de toute méconnaissance de sa part des règles relatives au séjour, la mesure de refus portait une atteinte excessive et disproportionnée à sa situation personnelle et familiale.

En quatrième et dernier lieu, la requérante développait un moyen original fondé sur une lecture combinée des articles 14 et 17 de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964. Ces textes prévoient respectivement que « les cartes de séjour périmées ou en la possession d'étrangers ne remplissant plus les conditions prévues [...] seront retirées à leurs détenteurs » et que « l'étranger auquel l'autorisation de séjour aura été [...] retirée, devra obligatoirement quitter le territoire de la Principauté dans le délai qui lui sera imparti ». La requérante faisait observer qu'une telle injonction de quitter le territoire, qui s'analyse en une sanction, suppose le constat préalable que le titulaire de la carte ne réunit plus les conditions de validité de son titre. Or, selon elle, en empêchant son épouse de résider à Monaco, l'administration monégasque interdirait de facto à Monsieur G. M. lui-même de se maintenir dans la Principauté, aboutissant ainsi à une éviction indirecte d'un résident régulier sans que les conditions légales de retrait de son titre soient réunies.

Toutefois, l'instruction de l'affaire, confiée dès le 16 décembre 2020 à Monsieur Pierre de Montalivet, Membre titulaire désigné en qualité de rapporteur par ordonnance du Président du Tribunal Suprême, a été interrompue dans sa dynamique contentieuse par une initiative procédurale de la requérante. Par un mémoire enregistré au Greffe Général le 4 février 2021, Madame V. V. épouse M. a déclaré, sur le fondement de l'article 27 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, se désister de son recours et a sollicité du Tribunal qu'il lui en donne acte.

En réplique, par un mémoire enregistré au Greffe Général le 15 février 2021, le Ministre d'État a formellement déclaré accepter ce désistement, demandant également au Tribunal Suprême d'en donner acte et de condamner la requérante aux entiers dépens. La clôture de l'instruction a été constatée par procès-verbal du Greffier en Chef dès le 18 février 2021. Par ordonnance du 20 avril 2021, le Président du Tribunal Suprême a fixé l'audience au 27 mai 2021, lors de laquelle ont été entendus le rapporteur, les avocats des parties — Maître Sarah Filippi pour la requérante et Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État — ainsi que Madame le Procureur Général, laquelle a conclu à ce qu'il soit donné acte du désistement.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Si la requête initiale soulevait d'importantes questions de fond relatives à l'étendue du contrôle du juge de l'excès de pouvoir sur les décisions de refus de première carte de séjour, à l'articulation entre la police des étrangers et les obligations civiles découlant du mariage (article 187 du Code civil), à la prise en compte du changement de circonstances de droit et de fait à l'occasion d'un recours hiérarchique, ainsi qu'au contrôle de conventionnalité au regard de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, l'évolution procédurale du litige a radicalement déplacé l'objet de l'office du juge.

En effet, par suite du dépôt du mémoire de la requérante du 4 février 2021 et du mémoire en réponse de l'État du 15 février 2021, le problème juridique soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême s'est trouvé strictement circonscrit à une question de procédure administrative contentieuse.

Il s'agissait pour la Haute Juridiction de déterminer quelles conséquences juridiques il convenait de tirer de la déclaration unilatérale par laquelle la requérante manifestait sa volonté d'abandonner l'instance en recours pour excès de pouvoir qu'elle avait engagée contre les décisions du Directeur de la Sûreté Publique et du Ministre d'État, au regard des dispositions de l'article 27 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Plus précisément, le Tribunal Suprême devait vérifier si les conditions de validité et d'efficacité du désistement — tenant tant aux caractères intrinsèques de la manifestation de volonté du demandeur qu'à l'attitude procédurale du défendeur — étaient réunies pour mettre un terme définitif au litige sans examen au fond, et statuer corrélativement sur le sort des dépens de l'instance.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher cette question procédurale, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, adopte une motivation d'une grande sobriété, caractéristique des décisions donnant acte d'un désistement, structurée en un syllogisme rigoureux reposant sur trois considérants.

Dans un premier temps, la Haute Juridiction procède au constat formel de la manifestation de volonté de l'auteur du recours. Elle relève ainsi : « Considérant que, par un mémoire enregistré au Greffe Général le 4 février 2021, Mme V. épouse M. a déclaré se désister de son recours ». Par ce premier motif, le juge vérifie la matérialité et la régularité procédurale de l'acte de désistement, lequel a pris la forme d'un mémoire écrit régulièrement déposé au Greffe Général, visant expressément l'article 27 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 qui régit cet incident d'instance.

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême examine la position adoptée par la partie défenderesse à l'instance, à savoir l'État de Monaco représenté par le Ministre d'État. Il constate à cet égard : « Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Cette mention, bien que formulée négativement (« ne pas s'opposer ») alors que les visas mentionnent positivement que le Ministre d'État « accepte ce désistement », permet au juge de s'assurer de l'accord des parties sur l'extinction de l'instance et de l'absence de toute demande reconventionnelle ou d'objection légitime qui aurait pu faire obstacle à la clôture du débat contentieux.

Dans un troisième et dernier temps, le juge procède à la qualification juridique de l'acte de volonté ainsi constaté et en tire la conséquence légale qui s'impose quant à son office : « Considérant que le désistement est pur et simple ; qu'il y a lieu d'en donner acte ». La qualification de désistement « pur et simple » est fondamentale : elle signifie que la renonciation de Madame V. V. épouse M. à son action n'est assortie d'aucune réserve, ni d'aucune condition suspensive ou résolutoire dont le juge aurait dû vérifier la réalisation. Dès lors que le désistement revêt ce caractère inconditionnel et qu'il ne se heurte à aucune opposition de l'administration défenderesse, le juge de l'excès de pouvoir se trouve dessaisi de l'examen de la légalité des actes attaqués. Il a l'obligation juridique d'en prendre acte, ce qui éteint l'instance principale.

Enfin, bien que cela ne fasse pas l'objet d'un considérant spécifique dans les motifs mais découle directement de l'accueil des conclusions du Ministre d'État visées dans la décision et des règles générales de procédure, l'extinction de l'instance du fait du désistement de la partie demanderesse entraîne la condamnation de cette dernière à supporter la charge intégrale des frais de procédure (les dépens).

C. Le dispositif

En conséquence de ces motifs procéduraux, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême a prononcé le dispositif suivant :

« Décide : Il est donné acte du désistement de Madame V. V. épouse M. Les dépens sont mis à la charge de Madame V. V. épouse M. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Bien que la décision rendue le 11 juin 2021 par le Tribunal Suprême s'achève par un donné acte de désistement, privant ainsi la doctrine d'un arrêt de principe tranchant au fond les moyens soulevés, l'analyse détaillée des visas de la décision — qui reproduisent in extenso l'argumentation de la requérante — ainsi que la solution procédurale retenue offrent un éclairage précieux sur l'état du droit positif monégasque, tant en matière de procédure administrative contentieuse qu'en droit matériel des étrangers.

Sur le plan strictement procédural, la décision commentée constitue une application classique et orthodoxe des dispositions de l'article 27 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. En contentieux administratif monégasque, à l'instar du droit processuel administratif français dont il partage de nombreuses caractéristiques structurelles, le désistement est l'acte par lequel le requérant renonce à ses prétentions (désistement d'instance ou d'action). Pour que le Tribunal Suprême puisse en donner acte, sa jurisprudence constante exige que la manifestation de volonté du requérant soit certaine, non équivoque et inconditionnelle, ce que synthétise la formule consacrée selon laquelle « le désistement est pur et simple ».

Il est intéressant d'observer la chronologie procédurale révélée par la décision : le mémoire de désistement a été enregistré le 4 février 2021, l'acceptation du Ministre d'État le 15 février 2021, et la clôture de l'instruction a été prononcée dès le 18 février 2021. Pourtant, l'affaire a tout de même été renvoyée par ordonnance du 20 avril 2021 devant l'Assemblée plénière lors de l'audience publique du 27 mai 2021, avec audition du rapporteur, des avocats des deux parties et des conclusions du Procureur Général. Cela démontre le formalisme solennel qui gouverne le fonctionnement du Tribunal Suprême en vertu de l'Ordonnance souveraine de 1963 : même en présence d'un désistement accepté intervenu à peine deux mois après l'introduction du recours, l'extinction de l'instance requiert l'intervention d'une décision juridictionnelle collégiale rendue en audience publique après accomplissement de l'ensemble des formalités substantielles du contradictoire.

Mais c'est surtout par les questions de fond qu'elle laisse en suspens — et qui expliquent très probablement les raisons extra-contentieuses du désistement — que cette décision retient l'attention. Le recours de Madame V. V. épouse M. mettait en tension deux logiques juridiques fondamentales au sein de l'ordre juridique monégasque : d'une part, le pouvoir d'appréciation traditionnellement très large reconnu aux autorités de l'État (Directeur de la Sûreté Publique et Ministre d'État) dans la mise en œuvre de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 pour contrôler l'accès et l'établissement des étrangers sur un territoire exigu ; d'autre part, la protection croissante des droits fondamentaux, et singulièrement du droit au respect de la vie privée et familiale garanti tant par le droit interne (article 187 du Code civil) que par le droit international conventionnel (article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme).

L'argumentation développée dans la requête mettait en lumière une problématique temporelle et substantielle redoutable relative à l'office de l'autorité administrative saisie d'un recours hiérarchique. En effet, lors de la décision initiale de refus du Directeur de la Sûreté Publique le 7 juillet 2020, la requérante n'était pas encore mariée avec Monsieur G. M., le mariage civil n'ayant été célébré à Monaco que le 22 août