Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2022, n° 20896
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2022, n° 20896 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
La genèse du litige soumis à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative des activités économiques réglementées, et plus spécifiquement de l'accès à la profession d'agent immobilier et d'administrateur de biens sur le territoire monégasque.
La société M. Z. R. E., agissant de concert avec trois personnes physiques, Messieurs M. Z., H. Z. et J-C. A., souhaitait implanter et développer ses activités professionnelles au sein de la Principauté. À cette fin, les intéressés ont adressé à la Direction de l'Expansion économique une demande formelle d'autorisation en vue d'exercer les activités de transaction immobilière, de gestion immobilière, ainsi que d'administration et de syndic d'immeubles en copropriété. Si le premier considérant de la décision mentionne matériellement la date du « 9 octobre 2021 » comme date d'envoi de cette demande, la chronologie subséquente exposée par la haute juridiction permet de situer cette démarche à l'automne 2020. En effet, par une correspondance officielle datée du 26 novembre 2020, la Direction de l'Expansion économique a formellement notifié aux pétitionnaires la recevabilité de leur dossier de demande d'autorisation.
Cette notification de recevabilité a constitué le point de départ du délai d'instruction imparti à l'autorité administrative pour statuer. Or, le cadre législatif régissant la matière, et plus particulièrement l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, institue un mécanisme d'acceptation tacite : le silence gardé par l'Administration pendant un délai de trois mois à compter de la recevabilité de la demande donne naissance à une décision implicite d'acceptation. En l'espèce, l'Administration monégasque ayant gardé le silence durant ce laps de temps trimestriel, la société M. Z. R. E. et ses associés se sont trouvés bénéficiaires, à la date du 26 février 2021, d'une autorisation implicite d'exercer les activités immobilières sollicitées.
Forte de cette autorisation tacite née le 26 février 2021, l'agence immobilière a entrepris des démarches de communication. Une publicité relative à l'agence M. Z. est ainsi parue dans le numéro du 4 mars 2021 du magazine Challenges (un numéro « Spécial Immobilier à Paris » utilisant le visuel d'un salon d'appartement parisien), comportant une mention laissant entendre qu'elle exerçait son activité, entre autres lieux, à Monaco. Parallèlement, le site internet de l'agence a fait l'objet d'une capture d'écran par les services de l'État, faisant apparaître une mention analogue avant que celle-ci ne soit ultérieurement retirée.
Toutefois, cette situation juridique favorable aux pétitionnaires fut de courte durée. Usant de sa prérogative de retrait des actes administratifs, le Ministre d'État a pris, le 29 mars 2021, une décision expresse retirant l'autorisation implicite d'acceptation née le 26 février 2021, opposant ainsi un refus définitif à la demande d'implantation de la société M. Z. R. E. et de ses dirigeants. Pour justifier ce retrait, l'autorité ministérielle s'est fondée sur une double motivation :
- D'une part, un motif d'ordre subjectif et disciplinaire tenant au défaut de moralité professionnelle des demandeurs, condition pourtant exigée par l'article 3 de la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002. L'Administration reprochait en substance à l'agence M. Z. d'avoir publiquement mentionné exercer son activité en Principauté alors même qu'elle ne disposait d'aucune autorisation administrative pour ce faire.
- D'autre part, un motif d'ordre objectif et économique, tiré de la circonstance que l'activité d'agent immobilier était déjà suffisamment représentée sur le territoire monégasque, rendant inopportune la délivrance d'un nouvel agrément au regard de la saturation du marché local.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la légalité de cette éviction du marché monégasque, la société M. Z. R. E. ainsi que Messieurs M. Z., H. Z. et J-C. A. ont saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 28 mai 2021 sous le numéro TS 2021-16. Par ce recours pour excès de pouvoir fondé sur le 1° du B de l'article 90 de la Constitution, les requérants sollicitaient l'annulation de la décision ministérielle de retrait du 29 mars 2021 ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens.
Le déroulement de l'instance a été marqué par une étape procédurale déterminante. Par une décision avant dire droit rendue le 7 octobre 2022, le Tribunal Suprême, faisant application de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur son organisation et son fonctionnement, a ordonné une mesure d'instruction. La haute juridiction a enjoint au Ministre d'État de produire, dans le délai d'un mois, l'intégralité du dossier de demande d'autorisation présenté par les requérants ainsi que toutes les pièces sur lesquelles l'Administration s'était appuyée pour retenir que l'agence M. Z. avait mentionné exercer en Principauté sans autorisation.
En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé un mémoire de production enregistré le 11 novembre 2022. Outre le dossier administratif de demande d'autorisation, l'État a versé aux débats deux éléments probatoires : une capture d'écran du site internet de l'agence M. Z. et l'encart publicitaire paru dans le magazine Challenges du 4 mars 2021.
En réplique à ces productions, les requérants ont déposé un nouveau mémoire le 16 novembre 2022, maintenant leurs conclusions initiales à fin d'annulation et développant une argumentation articulée autour de deux axes majeurs destinés à démontrer l'illégalité du retrait :
En premier lieu, sur le grief tiré du défaut de garanties de moralité professionnelle (article 3 de la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002), les requérants ont opposé une dénégation formelle quant à un quelconque exercice illégal ou mention d'exercice sans titre à Monaco. Rappelant que la décision avant dire droit du 7 octobre 2022 avait posé le principe selon lequel « il ne saurait être exigé de l'auteur du recours qu'il apporte, en toutes circonstances, la preuve des faits qu'il avance », et soulignant la difficulté inhérente à la preuve d'un fait négatif, ils ont néanmoins produit une attestation comptable établie le 15 novembre 2022 par leur expert-comptable. Ce document certifiait que « la comptabilité de la société M. Z. R. E. ne retrace aucune commission de biens immobiliers situés en Principauté depuis le 1er janvier 2018 jusqu'à ce jour ». Surtout, les requérants se sont attachés à déconstruire la valeur probante des pièces adverses en rappelant une règle temporelle cardinale : la légalité d'une décision retirant une autorisation implicite née le 26 février 2021 ne peut s'apprécier qu'au regard d'éléments antérieurs à cette date, lesquels doivent être suffisamment précis et consistants pour établir l'illégalité de l'acte tacite initial, conformément à une jurisprudence du Tribunal Suprême de 2013. Or, selon eux :
- Le dossier de demande d'autorisation ne comportait aucune mention d'une activité exercée à Monaco.
- La publicité parue dans le magazine Challenges (pièce n° 2) datait du 4 mars 2021 ; elle était donc postérieure à la naissance de l'autorisation implicite du 26 février 2021, époque à laquelle la société était parfaitement fondée à se prévaloir de son titre tacite.
- Les captures d'écran (dont la pièce n° 2 b) étaient dépourvues de date, d'horodatage, d'adresse URL et de barre de recherche. Les requérants soutenaient que cette capture d'écran d'une recherche Google avait été altérée par la suppression a posteriori de certains résultats, que le terme « Monaco » y apparaissait barré — prouvant que le moteur de recherche avait lui-même « construit » ce résultat personnalisé en l'absence d'occurrence réelle sur le site —, et que l'adresse mentionnée renvoyait en réalité à un réseau intranet créé en septembre 2022 et inaccessible au public.
À titre subsidiaire sur ce premier moyen, les requérants faisaient valoir que la loi du 12 juillet 2002 ne soumet à autorisation que les personnes se livrant à des opérations immobilières « à titre de profession habituelle ». Se prévalant d'une communication gouvernementale du 6 septembre 2018 excluant du champ de la loi l'apporteur d'affaires occasionnel qui effectue un simple acte d'entremise sans négocier, ainsi que d'une décision du Tribunal Suprême de 2012 (ayant jugé qu'une société « B. », dépourvue de siège ou de locaux à Monaco, avait pu y exercer fréquemment pendant onze ans sans autorisation sans pour autant commettre d'activité illicite ni manquer à la moralité professionnelle au sens de l'article 5 de la loi de 1991), ils soutenaient qu'une participation ponctuelle à une vente, même avérée, n'aurait pas caractérisé un manquement à la moralité professionnelle.
En second lieu, s'agissant du second motif de retrait tiré de la surreprésentation des agences immobilières en Principauté — sur lequel le Tribunal Suprême ne s'était pas encore prononcé dans sa décision préparatoire du 7 octobre 2022 —, les requérants soutenaient l'erreur de droit. Selon eux, la loi n'instituant aucun numerus clausus dans le secteur immobilier, le niveau de représentation de la profession sur le territoire ne constituait pas un critère légal opposable. Par conséquent, en vertu du principe de sécurité juridique qui prohibe le retrait d'une décision individuelle créatrice de droits non entachée d'irrégularité, le Ministre d'État ne pouvait légalement retirer l'autorisation implicite du 26 février 2021.
L'affaire a été appelée à l'audience publique du 17 novembre 2022, au cours de laquelle le membre suppléant rapporteur a présenté son rapport, les avocats des parties ont développé leurs observations orales et le Procureur Général a conclu au rejet de la requête.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La présente affaire soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême une double interrogation juridique touchant aux conditions de fond permettant le retrait d'une autorisation administrative implicite d'exercice d'une activité réglementée :
- Sur le terrain de la preuve des conditions légales subjectives : L'autorité administrative peut-elle légalement fonder le retrait d'une autorisation implicite d'exercer l'activité d'agent immobilier sur le défaut de garanties de moralité professionnelle du pétitionnaire (article 3 de la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002), au motif que ce dernier aurait publiquement fait état d'une activité en Principauté sans autorisation, lorsque les éléments probatoires produits par l'Administration consistent uniquement en des captures d'écran internet non datées et en une publication parue dans la presse postérieurement à la date de naissance de ladite autorisation implicite ?
- Sur le terrain de l'étendue des motifs légaux de refus et de la substitution de motifs : Dans le silence des textes législatifs qui ne fixent explicitement que des conditions d'aptitude professionnelle, de garantie financière, d'assurance et de moralité, le Ministre d'État tient-il de la finalité même du régime d'autorisation le pouvoir de refuser — ou de retirer une autorisation implicite — au motif d'intérêt général tiré de la préservation de « l'ordre public économique propre à la Principauté » et de la représentation déjà suffisante de la profession sur le territoire ? Le cas échéant, ce motif économique suffit-il, à lui seul, à justifier légalement la décision de retrait malgré l'inexactitude matérielle du premier motif tiré du défaut de moralité ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour répondre à ces questions et aboutir au rejet de la requête, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en quatre temps, combinant une interprétation téléologique du cadre législatif, un contrôle rigoureux de l'exactitude matérielle des faits à la date de l'acte, et la mise en œuvre de la technique de la pluralité de motifs permettant de neutraliser le motif illégal par la validation du motif surabondant.
1. L'affirmation prétorienne de l'ordre public économique monégasque comme condition inhérente au régime d'autorisation
Le Tribunal Suprême commence par rappeler l'économie générale du texte applicable, en reproduisant intégralement les dispositions de l'article 3 de la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002. Ce texte subordonne la délivrance de l'autorisation d'exercer les activités immobilières à quatre conditions cumulatives expresses : la justification de l'aptitude professionnelle (1°), la justification d'un cautionnement bancaire ou financier (2°), la souscription d'une assurance de responsabilité civile professionnelle (3°) et l'obligation d'« offrir toutes garanties de moralité professionnelle » (4°), étant précisé que pour les personnes morales, les conditions financières et d'assurance pèsent sur la société tandis que les exigences d'aptitude et de moralité s'appliquent aux dirigeants et administrateurs.
Toutefois, loin de s'en tenir à une lecture purement littérale et limitative de cet article 3 — lecture que préconisaient les requérants en arguant de l'absence de numerus clausus légal —, le Tribunal Suprême livre, dans son troisième considérant, une interprétation constructive de la volonté du législateur. La haute juridiction pose en principe que l'instauration même d'un régime d'autorisation administrative préalable, lue à la lumière des « caractères particuliers, notamment géographiques et démographiques, de la Principauté », confère à l'Administration un office élargi.
Selon le Tribunal, l'autorité administrative ne doit pas seulement vérifier mécaniquement la réunion des quatre conditions légales (aptitude, moralité, garantie financière, assurance) ; elle doit également s'assurer « que l'exercice de leur activité ne soit pas susceptible, eu égard au nombre de professionnels déjà autorisés et à l'état du marché immobilier à la date à laquelle elle se prononce, de nuire à l'ordre public économique propre à la Principauté ». La juridiction encadre néanmoins ce pouvoir d'appréciation économique par l'obligation de procéder à un « examen particulier des circonstances de chaque espèce », imposant à l'Administration de rechercher si le demandeur ne présente pas des « caractéristiques professionnelles particulières » ou n'est pas susceptible de répondre à des « besoins particuliers du marché ».
2. La censure du motif tiré du défaut de moralité professionnelle pour défaut de preuve d'une antériorité fautive
Examinant ensuite le premier motif de la décision de retrait du 29 mars 2021 — le défaut de moralité professionnelle —, le Tribunal Suprême opère une distinction très nette entre la qualification juridique abstraite du grief et sa démonstration factuelle concrète.
Sur le plan des principes, le juge administratif suprême valide la thèse de l'Administration : le fait, pour une agence immobilière, de mentionner publiquement exercer son activité en Principauté alors qu'elle est dépourvue de toute autorisation administrative constitue bien un comportement de nature à entacher la moralité professionnelle de la société ainsi que de ses gérants et associés, « eu égard aux liens qui les unissent et au caractère collectif de leur demande ».
En revanche, sur le terrain de la matérialité des faits et de la charge de la preuve, le Tribunal Suprême tire toutes les conséquences de sa mesure d'instruction du 7 octobre 2022 et donne entièrement raison aux requérants. Pour que l'autorisation implicite née le 26 février 2021 fût illégale (et donc susceptible de retrait le 29 mars suivant), encore fallait-il que le manquement à la moralité existât avant le 26 février 2021. Or, l'analyse des deux pièces produites par le Ministre d'État révèle leur insuffisance probatoire :
- La capture d'écran du site internet de l'agence M. Z., bien que comportant une mention (ensuite retirée) dont on pouvait raisonnablement déduire un exercice à Monaco, « n'est pas datée ».
- La publicité parue dans le magazine Challenges, qui comportait une mention similaire, « est postérieure à la date de l'autorisation implicitement délivrée » (puisque datée du 4 mars 2021, soit après le 26 février 2021).
Le Tribunal en conclut avec rigueur que « les documents produits ne permettent pas d'établir de manière certaine qu'antérieurement à la délivrance de l'autorisation, l'agence M. Z. mentionnait exercer en Principauté alors qu'elle ne disposait d'aucune autorisation ». Le premier motif de la décision ministérielle manque donc en fait.
3. La validation de la décision de retrait par l'effet neutralisant du second motif économique
Bien que le premier pilier de la décision administrative s'effondre, le Tribunal Suprême ne prononce pas pour autant l'annulation de l'acte attaqué. Il examine le second motif sur lequel s'était fondé le Ministre d'État : la circonstance que l'activité d'agent immobilier était, à la date du 26 février 2021, « suffisamment représentée sur le territoire monégasque ».
Renvoyant directement aux principes dégagés dans son considérant de principe sur l'ordre public économique, le Tribunal Suprême constate que les requérants ne faisaient valoir aucune « considération particulière tenant à l'activité des demandeurs et aux besoins du marché ». Dès lors, en l'absence de spécificité de l'offre proposée par la société M. Z. R. E. ou de besoin non satisfait sur le marché immobilier local, le juge estime que « ce seul motif est de nature à justifier légalement le refus d'exercer l'activité d'agent immobilier en Principauté » et qu'il n'est entaché d'aucune « erreur manifeste d'appréciation ». L'autorisation implicite du 26 février 2021 étant ainsi illégale dès son origine au regard de l'ordre public économique, le Ministre d'État était fondé à la retirer le 29 mars 2021.
C. Le dispositif
Au terme de cette motivation, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :
« DÉCIDE : La requête de la société M. Z. R. E. et autres est rejetée. Les dépens sont à la charge des requérants. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue le 2 décembre 2022 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême présente une densité remarquable. Elle s'inscrit au carrefour de trois grandes problématiques du droit administratif monégasque : le régime du retrait des décisions implicites d'acceptation, la dialectique de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir (particulièrement à l'ère numérique), et la consécration de la notion d'« ordre public économique propre à la Principauté » comme instrument de régulation du marché intérieur.
1. Le régime de l'autorisation implicite et les conditions temporelles de son retrait
L'affaire met tout d'abord en lumière l'articulation délicate entre deux textes législatifs : la loi générale n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, et la loi spéciale n° 1.252 du 12 juillet 2002 propre aux opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce.
Si les conditions de fond de l'accès à la profession d'agent immobilier sont définies par la
Recours pour excès de pouvoir - Activité de transaction immobilière - Autorisation - Refus - Condition de moralité (non) - Ordre public économique - Représentation suffisante sur le territoire (oui) En vertu, de l'article 5 de la loi du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, le silence gardé par l'Administration sur une demande pendant un délai de trois mois fait naître une décision implicite d'acceptation qui peut être retirée par une décision expresse. L'article 3 de la loi du 12 juillet 2002 prévoit les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce et notamment une exigence de moralité professionnelle. La société M. Z. R. E. et les autres requérants demandent l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 29 mars 2021 du Ministre d'État lui refusant l'autorisation d'exercer l'activité de transaction immobilière, gestion immobilière, administration et syndic d'immeubles en copropriété. Le Tribunal constate que le législateur a souhaité au regard des caractéristiques particulières de la Principauté conditionner l'autorisation au regard des besoins du marché et l'agence était déjà particulièrement implantée sur le territoire. Il retient ce seul motif pour rejeter la demande des requérants, le défaut de moralité n'étant pas rempli du fait que leur publicité de leur implantation à Monaco n'avait eu lieu qu'à la suite de l'autorisation qui leur avait été accordée. LE TRIBUNAL SUPRÊME Siégeant et délibérant en Assemblée plénière Vu la requête, présentée par la société M. Z. R. E., Monsieur M. Z., Monsieur H. Z. et Monsieur J-C. A., enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 28 mai 2021 sous le numéro TS 2021-16, tendant, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 29 mars 2021 du Ministre d'État refusant à la société l'autorisation d'exercer l'activité de transaction immobilière, gestion immobilière, administration et syndic d'immeubles en copropriété et, d'autre part, à la condamnation de l'État aux entiers dépens ; Vu la décision du 7 octobre 2022 par laquelle le Tribunal Suprême a prescrit avant dire droit et en application de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, une mesure d'instruction en invitant le Ministre d'État à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de cette décision le dossier de demande d'autorisation présenté par les requérants ainsi que toute pièce sur laquelle l'administration s'est fondée pour retenir que l'agence M. Z. avait mentionné exercer en Principauté alors qu'elle ne disposait d'aucune autorisation ; Vu le mémoire de production, enregistré au Greffe général le 11 novembre 2022, par lequel le Ministre d'État a produit le dossier de demande d'autorisation de l'activité de transaction immobilière, gestion immobilière, administration et syndic d'immeubles en copropriété ainsi qu'une capture d'écran du site internet de l'agence M. Z. et une publicité de l'agence parue dans le magazine Challenges du 4 mars 2021 ; Vu le nouveau mémoire, enregistré au Greffe général le 16 novembre 2022, par lequel les requérants concluent aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ; Attendu qu'à la suite de la production de pièces nouvelles par le Ministre d'État, les requérants ajoutent, en premier lieu, qu'en ce qui concerne l'exigence de garanties de moralité professionnelle exigée par l'article 3 de la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002 sur les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, ils contestent formellement, que la société M. Z. R. E. ait exercé ou mentionné exercer en Principauté alors qu'elle ne disposait d'aucune autorisation ; que la preuve d'un fait négatif étant particulièrement difficile à démontrer, ils produisent à l'appui de leurs dénégations une attestation comptable établie le 15 novembre 2022 par l'expert-comptable de la société qui indique que « la comptabilité de la société M. Z. R. E. ne retrace aucune commission de biens immobiliers situés en Principauté depuis le 1er janvier 2018 jusqu'à ce jour » ; que, comme le rappelle la décision du 7 octobre 2022 du Tribunal Suprême, « il ne saurait être exigé de l'auteur du recours qu'il apporte, en toutes circonstances, la preuve des faits qu'il avance » ; qu'il appartient au Tribunal Suprême de vérifier l'existence et le caractère pertinent des éléments avancés par l'Administration à l'appui de la décision litigieuse ; Attendu que les requérants soutiennent que les éléments produits par le Ministre d'État dans son mémoire enregistré le 11 novembre 2022 se limitent cependant au dossier de demande d'autorisation des requérants, lequel ne comporte aucune mention d'une activité quelconque exercée à Monaco, mentionnée comme telle, de captures d'écran non datées, dont une qui serait aujourd'hui retirée du site internet de l'agence de M. Z. et qui, selon l'Administration, ferait « apparaître que les requérants exerçaient irrégulièrement leur activité à Monaco », ce qui est inexact ; que le Tribunal Suprême ne pourra que constater que les pièces produites par le Ministre d'État ne permettent aucunement d'établir la matérialité des agissements imputés à la société M. Z. R. E. ; qu'en effet, la légalité de la décision de retrait attaquée ne peut s'apprécier qu'au regard des éléments antérieurs à l'autorisation implicite du 26 février 2021 ; que, seuls ces éléments auraient pu rendre illégale la décision implicite d'acceptation ; qu'ils doivent donc être suffisamment précis et consistants pour démontrer la réalité des faits allégués, ce que le Tribunal Suprême a déjà jugé en 2013 ; qu'il est ainsi particulièrement étonnant de constater que l'Administration, pour retirer une autorisation, s'appuie sur de simples captures d'écran non datées ; Attendu que les requérants précisent que la pièce n° 2, produite par l'Administration, est une publicité parue dans le magazine Challenges du 4 mars 2021, lequel était un numéro Spécial Immobilier à Paris et dont le visuel publicitaire utilisé était le salon d'un appartement parisien à la vente à cette époque, alors que, comme l'a précisé le Tribunal Suprême dans sa décision du 7 octobre 2022, la société M. Z. R. E. disposait, depuis le 26 février 2021, d'une autorisation d'exercice implicite ; qu'ainsi, les requérants étaient donc parfaitement fondés à se prévaloir de celle-ci ; que la pièce n° 2 b, produite par l'Administration, est une capture d'écran d'une recherche Google, qui n'est pas horodatée, alors que ce genre de recherche l'est toujours, dont l'URL n'est pas mentionnée, alors que c'est toujours le cas, dont une partie des résultats de la recherche a été supprimée, altérant document produit par suppression a posteriori de certains éléments, et qui ne reprend pas la barre de recherches avec les termes utilisés pour cette recherche ; que le terme « Monaco » est barré, ce qui prouve bien que, dans les résultats, ce terme n'est pas apparu ; que Google a en réalité « construit » le résultat, n'ayant rien trouvé de pertinent, dont le terme Monaco, lors de la recherche ; qu'en effet, Google personnalise à l'extrême les recherches afin de satisfaire pleinement l'utilisateur ; qu'ainsi, le terme « Monaco » n'est pas utilisé sur le site de l'agence M. Z. mais Google le rajoute en indiquant « Monaco » barré » ; que le site de l'agence M. Z. mentionné sur le document n'est pas accessible au public puisqu'il s'agit d'un intranet créé en septembre 2022 ; Attendu que les requérants estiment que les éléments produits et sur lesquels s'est fondée l'Administration pour prendre la décision attaquée sont ainsi totalement créés pour les besoins de la cause ; qu'au surplus, ils rappellent que la loi du 12 juillet 2002 impose aux seules personnes physiques ou morales se livrant à titre de profession habituelle à des opérations portant sur les biens d'autrui, l'obtention d'une autorisation administrative ; que l'exercice d'une activité occasionnelle ou l'apport occasionnel d'affaires, particulièrement répandus dans le secteur immobilier, ne sont pas soumis à la loi du 12 juillet 2002 ; que le Gouvernement princier a d'ailleurs rappelé, dans une communication adressée au public le 6 septembre 2018, que l'apporteur d'affaires qui effectue un simple acte d'entremise, sans prendre part à la négociation, s'il n'agit pas de manière habituelle, ne relève pas de cette loi ; que, par conséquent, si l'agence M. Z. avait participé à la vente d'un bien situé à Monaco comme tente de le prétendre l'État, à l'aide de ses captures d'écran retravaillées, cette circonstance ne permettrait pas de considérer que les requérants auraient exercé irrégulièrement une activité à Monaco et qu'ils ne présenteraient pas les garanties de moralité professionnelle requises ; qu'ainsi, le Tribunal Suprême, se prononçant en 2012 sur l'appréciation des qualités de bonne moralité professionnelle d'une société ayant exercé pendant onze ans ses activités à Monaco sans la moindre autorisation administrative, a estimé que ces faits ne suffisaient pas pour considérer que ladite société « ne présenterait pas, pour cette raison toutes les garanties de moralité professionnelle exigées par l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 ; (…) que les activités de la société B., même exercées fréquemment à Monaco, n'entraient pas dans le champ de l'article 5 de la loi de 1991, dès lors, notamment, que ladite société n'y avait ni siège ni locaux ; (…)la société B. n'a pas exercé son activité de façon illicite sur le territoire de la Principauté ; qu'on ne saurait donc considérer que le requérant ne présentait pas de ce fait, toutes les garanties de moralité professionnelle ; que la décision du 26 janvier 2012 est ainsi entachée d'une erreur de droit » ; qu'il résulte de ce qui précède que l'examen des pièces produites par l'État de Monaco ne permet pas d'établir l'existence, la consistance et la nature des agissements reprochés à la société M. Z. R. E. et à ses associés ; que la décision du Ministre d'État du 29 mars 2021 a donc été prise sur la base d'éléments dont l'exactitude matérielle n'est pas établie ; que celui-ci ne pouvait donc pas retirer l'autorisation implicite du 26 février 2021 puisque cette décision n'est manifestement pas illégale ; Attendu que les requérants font valoir, en second lieu, que, dans sa décision du 7 octobre 2022, le Tribunal Suprême n'a pas statué sur le motif de la décision attaquée tiré de la surreprésentation des agences immobilières en Principauté ; que la loi ne fixe aucun numerus clausus en la matière ; que la représentation en Principauté des agences immobilières ne constituant pas un critère prévu par la loi, la décision de retrait attaquée ne peut se fonder valablement sur un tel motif ; que, conformément à la jurisprudence du Tribunal Suprême, le principe de sécurité juridique a pour conséquence qu'un retrait d'acte administratif ne peut porter sur une décision individuelle créatrice de droits qui n'est entachée d'aucune irrégularité ; qu'en conséquence, le Ministre d'État ne pouvait pas retirer la décision implicite d'acceptation du 26 février 2021 ; SUR CE, Vu la décision attaquée ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la Constitution, notamment le 1° du B de son article 90 ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée, concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques ; Vu la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002 sur les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce ; Vu l'Ordonnance du 31 mai 2021 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Guillaume DRAGO, Membre suppléant, comme rapporteur ; Vu l'Ordonnance du 13 octobre 2022 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 17 novembre 2022 ; Ouï Monsieur Guillaume DRAGO, Membre suppléant du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï Maître Pierre-Anne NOGHES – du MONCEAU, Avocat-Défenseur, pour la société M. Z. R. E. et autres ; Ouï Maître Jacques MOLINIE, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ; Ouï Monsieur le Procureur Général en ses conclusions tendant au rejet de la requête de la société M. Z. R. E. et autres ; La parole ayant été donnée en dernier aux parties ; APRÈS EN AVOIR DÉLIBÉRÉ : Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le 9 octobre 2021, la société M. Z. R. E., M. M. Z., Monsieur H. Z. et Monsieur J-C. A. ont adressé à la Direction de l'Expansion économique une demande d'autorisation d'exercer l'activité de transaction immobilière, gestion immobilière, administration et syndic d'immeubles en copropriété ; que, par lettre du 26 novembre 2020, la Direction a notifié aux requérants la recevabilité de leur demande d'autorisation ; qu'en application de l'article 5 de la loi du 26 juillet 1991 modifiée, concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, applicable à la demande d'autorisation présentée par les requérants, le silence ensuite gardé par l'Administration sur cette demande pendant un délai de trois mois a fait naître, le 26 février 2021, une décision implicite d'acceptation ; que par une décision expresse du 29 mars 2021, le Ministre d'État a retiré la décision implicite d'acceptation née le 26 février 2021 ; que les requérants demandent au Tribunal Suprême d'annuler pour excès de pouvoir cette décision de retrait ; Considérant qu'aux termes de l'article 3 de la loi du 12 juillet 2002 sur les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce : « L'autorisation prévue à l'article premier est accordée aux personnes physiques qui satisfont aux conditions suivantes : / 1° – justifier de leur aptitude professionnelle dans les conditions fixées par ordonnance souveraine, / 2° – justifier du cautionnement d'un établissement bancaire ou financier destiné à garantir le remboursement des fonds, effets ou valeurs déposés selon les modalités fixées par ordonnance souveraine, dans les conditions précisées à la section II. / 3° – justifier de la souscription d'un contrat d'assurance contre les conséquences pécuniaires de leur responsabilité civile professionnelle, dans les conditions fixées à la section III, / 4° – offrir toutes garanties de moralité professionnelle. / L'autorisation administrative est délivrée aux personnes morales si : / – elles-mêmes satisfont aux conditions prévues aux chiffres 2° et 3° ci-dessus, / – les personnes physiques qui les administrent satisfont aux conditions prévues aux chiffres 1° et 4° ci-dessus. / Les personnes qui assurent la direction de chaque établissement, succursale ou agence doivent également satisfaire aux chiffres 1° et 4° ci-dessus » ; Considérant que le législateur a soumis à un régime d'autorisation administrative l'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce ; que, compte tenu des caractères particuliers, notamment géographiques et démographiques, de la Principauté, un tel régime d'autorisation implique que l'Administration s'assure non seulement que les demandeurs remplissent l'ensemble des conditions d'aptitude professionnelle, de moralité et de garantie financière requises par la loi mais également que l'exercice de leur activité ne soit pas susceptible, eu égard au nombre de professionnels déjà autorisés et à l'état du marché immobilier à la date à laquelle elle se prononce, de nuire à l'ordre public économique propre à la Principauté ; qu'à ce titre et conformément à l'exigence d'examen particulier des circonstances de chaque espèce, il lui appartient de tenir compte, le cas échéant, de caractéristiques professionnelles particulières du demandeur ou de besoins particuliers du marché auxquels il est susceptible de répondre ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'autorisation délivrée à la société M. Z. R. E. et à ses gérants a été retirée aux motifs, d'une part, que les pétitionnaires ne présentaient pas les garanties de moralité professionnelle exigées par l'article 3 de la loi du 12 juillet 2002 et, d'autre part, que l'activité d'agent immobilier était suffisamment représentée sur le territoire monégasque ; Considérant, en premier lieu, que la circonstance, invoquée par l'Administration, que l'agence M. Z. avait mentionné exercer en Principauté alors qu'elle ne disposait d'aucune autorisation serait de nature à fonder l'appréciation selon laquelle la société M. Z. R. E. ainsi que ses gérants et associés, eu égard aux liens qui les unissent et au caractère collectif de leur demande, n'offriraient pas toutes garanties de moralité professionnelle exigées ; que toutefois, si à la suite de la mesure d'instruction ordonnée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 7 octobre 2022, le Ministre d'État a produit notamment une capture d'écran du site internet de l'agence immobilière M. Z. comportant une mention, ensuite retirée, dont il pouvait raisonnablement se déduire qu'elle exerçait son activité, entre autres, à Monaco, ce document n'est pas daté ; que si le Ministre d'État a également produit une publicité de l'agence immobilière M. Z., parue dans le magazine Challenges et comportant une mention similaire, cette publication est postérieure à la date de l'autorisation implicitement délivrée ; qu'ainsi, les documents produits ne permettent pas d'établir de manière certaine qu'antérieurement à la délivrance de l'autorisation, l'agence M. Z. mentionnait exercer en Principauté alors qu'elle ne disposait d'aucune autorisation ; Considérant, en second lieu, que la décision attaquée retirant l'autorisation délivrée implicitement le 26 février 2021 est également fondée sur la circonstance que l'activité d'agent immobilier était, à cette date, suffisamment représentée sur le territoire monégasque ; qu'il résulte de ce qui a été dit au considérant 3 qu'en l'absence de toute considération particulière tenant à l'activité des demandeurs et aux besoins du marché, ce seul motif est de nature à justifier légalement le refus d'exercer l'activité d'agent immobilier en Principauté opposé à la société M. Z. R. E. et autres et n'est, par suite, pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la société M. Z. R. E. et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision qu'ils attaquent ; DÉCIDE : La requête de la société M. Z. R. E. et autres est rejetée. Les dépens sont à la charge des requérants. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. Ainsi délibéré et jugé par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Messieurs Didier LINOTTE, Officier de l'Ordre de Saint-Charles, Président, Didier RIBES, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Vice-président, Philippe BLACHER, Pierre de MONTALIVET, Membres titulaires, et Guillaume DRAGO, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Membre suppléant, rapporteur, et prononcé le deux décembre deux mille vingt-deux en présence du Ministère public, par Monsieur Didier LINOTTE, assisté de Madame Bénédicte SEREN-PASTEAU, Greffier. Le Greffier, Le Président.