Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2022, n° jp-100006
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2022, n° jp-100006 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'insère dans le cadre du contentieux de l'aménagement urbain de l'Esplanade des Pêcheurs, site stratégique du domaine public monégasque situé Quai Rainier Ier Grand Amiral de France et Quai Antoine Ier.
Le litige principal trouve son assise immédiate dans l'intervention de la loi monégasque n° 1.530 du 29 juillet 2022. Ce texte législatif a expressément prononcé la désaffectation d'une parcelle de terrain dépendant du domaine public de l'État, localisée sur ladite Esplanade des Pêcheurs, en vue de permettre la réalisation d'un nouveau projet d'aménagement.
Cette parcelle domaniale avait toutefois fait l'objet d'un contentieux antérieur particulièrement lourd et complexe, rappelé avec précision par la formation de jugement. Par une décision liminaire n° 2018-08 en date du 29 novembre 2018, le Tribunal Suprême avait déclaré illégale la décision de retrait de la signature de l'État monégasque apposée sur un protocole d'accord relatif à la conception, au financement et à la réalisation d'un vaste projet culturel et immobilier sur cette même Esplanade des Pêcheurs. Dans cette même décision de 2018, la haute juridiction avait ordonné une expertise afin d'évaluer la consistance et le montant des préjudices financiers allégués par le promoteur initial, la Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) C. I.
Les suites de ce litige initial avaient généré une série de décisions juridictionnelles :
- Le 18 février 2019 (décision n° 2018-08-01), le Tribunal Suprême avait rejeté un recours de l'État tendant à la rectification pour erreurs matérielles de la décision de 2018.
- Le 24 avril 2019 (décision n° 2018-08-02), la juridiction avait rejeté un nouveau recours étatique visant à suspendre les opérations d'expertise jusqu'à ce qu'il soit statué sur la tierce-opposition formée par une entité tierce, l'association A. C. M.
- Le 19 juin 2019 (décision n° 2019-07), le Tribunal déclarait cette tierce-opposition irrecevable.
- Enfin, au terme de la procédure indemnitaire, le 25 juin 2020 (décision n° 2018-08), le Tribunal Suprême, au vu des conclusions d'un collège expertal présidé par M. R. R., avait fixé la réparation due par l'État à la S.A.M. C. I. à la somme de 136 992 000 euros majorée des intérêts légaux (alors que le collège d'experts avait estimé le dommage à 264 630 000 euros et la requérante à 723 201 000 euros), tout en rejetant les prétentions indemnitaires incidentes formées par M. F. G. pour un montant de 193 420 001 euros.
C'est dans ce contexte historique et immobilier que le Conseil National a voté la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022, laquelle vise à autoriser la désaffectation du domaine public pour permettre l'émergence d'un projet distinct sur la même emprise géographique. Estimant cette intervention législative illégale ou inconstitutionnelle, une société civile immobilière tierce, la S.C.I. E., a décidé de porter la contestation devant la juridiction suprême monégasque.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Le 30 septembre 2022, la société civile immobilière E. a saisi le Greffe Général de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré sous le numéro TS 2022-31. Ce recours constitutionnel et administratif tendait, à titre principal, à l'annulation pour inconstitutionnalité ou illégalité de la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022 prononçant la désaffectation de la parcelle domaniale de l'Esplanade des Pêcheurs, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens.
En cours d'instance, la requérante a initié un incident de procédure mettant en cause la composition de la juridiction. Par un mémoire distinct enregistré au Greffe Général le 25 novembre 2022, la S.C.I. E. a formalisé une demande tendant à la récusation de Monsieur Didier Linotte, Président en exercice du Tribunal Suprême, pour l'examen de sa requête principale.
Au soutien de sa démarche de récusation, la société requérante a développé deux séries d'arguments destinées à caractériser l'existence d'un doute légitime sur l'impartialité du magistrat :
- D'une part, elle a invoqué sa participation active et continue aux multiples formations de jugement ayant statué sur le litige financier majeur opposant antérieurement la S.A.M. C. I. à l'État monégasque à propos de l'Esplanade des Pêcheurs (décisions rendues entre 2018 et 2020) ;
- D'autre part, elle a fait état de relations supposées ou entretenues par le Président Linotte avec diverses autorités publiques monégasques, des avocats du barreau de Monaco ainsi que des entreprises locales.
Conformément à la procédure organisée par l'article 25-2 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, l'acte de récusation a entraîné la suspension de l'instance au fond et a été communiqué au magistrat visé, qui disposait d'un délai légal de huit jours pour notifier son acquiescement ou son opposition.
Monsieur Didier Linotte a déposé des observations enregistrées au Greffe Général le 12 décembre 2022, par lesquelles il a manifesté son opposition formelle à la demande de récusation. Toutefois, ainsi que l'a constaté le Tribunal, cette réponse a été consignée au-delà du délai de huit jours fixé par le texte statutaire (le mémoire ayant été enregistré le 25 novembre 2022). Constatant ce dépassement, le Tribunal Suprême a retenu que, par application de l'article 25-2 précité prévoyant la compétence de la juridiction « en cas d'opposition, ou à défaut de réponse dans les huit jours », il appartenait à la juridiction statuant hors la présence du magistrat visé de vider l'incident.
La juridiction s'est ainsi réunie en Section administrative, sous la présidence de son Vice-président, M. Didier Ribes, entouré de MM. Stéphane Braconnier, membre titulaire, et Guillaume Drago, membre suppléant, pour apprécier le bien-fondé de la demande incidente.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
L'incident contentieux posait au Tribunal Suprême une double question relative au régime probatoire et aux critères matériels justifiant la mise à l'écart d'un magistrat souverain pour cause de suspicion de partialité.
Il s'agissait en premier lieu de déterminer quel degré de précision et de gravité doit revêtir la preuve apportée par le justiciable qui sollicite la récusation d'un membre de la juridiction suprême constitutionnelle et administrative. Au regard de l'article 25-2 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 et de la Charte de déontologie des membres du Tribunal Suprême, la simple affirmation d'un risque ou le rappel de fonctions judiciaires passées suffit-il à matérialiser un motif sérieux de récusation ?
Il convenait en second lieu d'apprécier la portée de l'exigence d'impartialité, tant sous son volet subjectif qu'objectif (au sens de l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales), appliquée à deux circonstances distinctes :
- Le fait, pour un juge suprême, d'avoir siégé et présidé des formations collégiales ayant statué sur l'illégalité puis sur la liquidation des préjudices issus de l'éviction d'un précédent projet immobilier est-il de nature à altérer son impartialité lorsqu'il est appelé à statuer, dans une instance nouvelle opposant des parties différentes, sur la constitutionnalité de la loi de désaffectation du domaine public relative à la même assiette foncière ?
- L'existence d'allégations portant sur des relations professionnelles, institutionnelles ou sociétales entretenues par le haut magistrat avec l'écosystème institutionnel, juridique et économique de la Principauté constitue-t-elle, à défaut d'éléments circonstanciés et personnalisés rattachés au litige pendant, une cause légitime de déport forcé ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le Tribunal Suprême a structuré sa réponse en posant d'abord les bases textuelles et déontologiques de sa compétence et de ses devoirs, avant de confronter méthodiquement les prétentions de la requérante aux exigences probatoires de l'impartialité juridictionnelle.
1. Le socle normatif et l'exigence de motifs sérieux et étayés
La juridiction opère une articulation rigoureuse entre les normes statutaires, conventionnelles et déontologiques :
- Elle vise l'article 90 de la Constitution monégasque ainsi que l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, qui prescrit le serment prêté devant le Prince (« remplir mes fonctions en toute indépendance, avec impartialité et diligence ») et impose aux membres de « s'abstenir de tout ce qui pourrait compromettre l'indépendance et la dignité de leurs fonctions ».
- Elle s'appuie sur la Convention européenne des droits de l'homme (notamment son article 6) et sur la Charte de déontologie approuvée par l'Arrêté n° 2019-7 du Directeur des Services Judiciaires du 28 novembre 2019, dont les articles 1er, 2, 5 et 6 commandent aux juges de prévenir tout doute légitime, d'entretenir la confiance du justiciable, et de veiller à ce que leurs relations tant privées que professionnelles ne suscitent aucun soupçon raisonnable de partialité ni vulnérabilité à une influence extérieure.
Toutefois, le Tribunal précise immédiatement le contrepoids processuel indispensable à la préservation de la juridiction contre les contestations purement subjectives ou dilatoires : si l'action en récusation est ouverte à tout justiciable, « il appartient à l'intéressé de faire état de motifs sérieux et étayés ». La charge de la preuve incombe de manière intégrale et exigeante au requérant.
2. L'absence de partialité tirée des décisions juridictionnelles antérieures
Analysant le premier grief articulé par la S.C.I. E., tenant à la participation de M. Didier Linotte au cycle décisionnel de l'affaire S.A.M. C. I. c/ État (2018-2020), la Section administrative écarte tout doute légitime par une triple démonstration :
- **Le caractère collégial des décisions
Tribunal Suprême - Déontologie - Impartialité - Demande de récusation - Président du Tribunal - Motif légitime (non) Les dispositions l'article 25-2 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême et la Charte de déontologie du Tribunal prévoient les conditions dans lesquelles une partie peut demander la récusation d'un de ses membres et les cas de déport. Cette dernière prévoit notamment en son article 1er que : « les membres du Tribunal Suprême exercent leurs fonctions en toute indépendance, impartialité, objectivité, dignité et probité. Ils se comportent de manière à prévenir tout doute légitime à cet égard ». La SCI E. demande la récusation du président du Tribunal, dans une procédure concernant la désaffectation d'une parcelle appartenant au domaine public de l'État. Le Tribunal rappelle que si la demande de récusation est de droit, le justiciable doit faire état d'éléments sérieux permettant de démontrer la partialité du membre de la juridiction. La société requérante ne fait que se borner à présenter la participation du magistrat aux jugements opposant à titre principal, la S.A.M. C. I. à l'État. Ces jugements ont été rendus de manière collégiale et de plus, la présente procédure porte sur la désaffectation d'un projet distinct. Le Tribunal rejette la demande de récusation en considérant que les éléments présentés exposant les relations du président du Tribunal avec des autorités, des avocats et des entreprises monégasques ne sont pas de nature à créer un doute légitime sur son impartialité dans la présente procédure. LE TRIBUNAL SUPRÊME Siégeant et délibérant en Section administrative Vu la requête, présentée par la société civile immobilière (S.C.I.) E., enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 30 septembre 2022 sous le numéro TS 2022-31, tendant à l'annulation de la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022 prononçant la désaffectation, sur l'Esplanade des Pêcheurs, Quai Rainier Ier Grand Amiral de France et une partie du Quai Antoine Ier, d'une parcelle de terrain dépendant du domaine public de l'État et à la condamnation de l'État aux entiers dépens ; Vu le mémoire, enregistré au Greffe Général le 25 novembre 2022, par lequel la S.C.I. E. demande la récusation de Monsieur Didier LINOTTE, Président du Tribunal Suprême, dans la procédure tendant à l'examen de sa requête ; Vu les observations, enregistrées au Greffe Général le 12 décembre 2022, par lesquelles Monsieur Didier LINOTTE s'oppose à la demande de récusation ; SUR CE, Vu les pièces produites et jointes au dossier ; Vu la Constitution, notamment son article 90 ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, ensemble ses protocoles additionnels rendus exécutoires par Ordonnances Souveraines nos 408 et 411 du 15 février 2006 ; Vu l'Arrêté n° 2019-7 du 28 novembre 2019 du Directeur des Services Judiciaires approuvant la Charte de déontologie des membres du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco ; APRÈS EN AVOIR DÉLIBÉRÉ Considérant qu'aux termes de l'article 25-2 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême : « Toute partie peut, pour des motifs sérieux, récuser un membre du Tribunal Suprême, notamment lorsque son impartialité serait en cause. / La récusation est formée par l'acte motivé d'un avocat défenseur, muni d'un pouvoir spécial, qui doit être déposé au greffe général contre récépissé, avec les pièces justificatives des motifs de récusation invoqués, au plus tard avant la clôture prévue à l'article 20, à moins que les causes de récusation ne soient connues que postérieurement. / Cet acte suspend la procédure jusqu'à ce qu'il soit statué comme suit. / Le greffier en chef transmet aussitôt une copie dudit acte au Président, à l'autre partie, au procureur général, ainsi qu'au membre récusé qui dispose de huit jours pour faire connaître au Président par écrit s'il acquiesce à sa récusation ou s'il s'y oppose et pour quels motifs. / En cas d'acquiescement, le Président demande au membre récusé de s'abstenir de siéger et lui substitue un autre membre pour compléter le Tribunal. Avis en est donné par le greffier en chef aux parties et au procureur général. / En cas d'opposition, ou à défaut de réponse dans les huit jours, le Tribunal Suprême réuni en section administrative, hors le membre récusé, se prononce par décision non motivée et insusceptible de recours sur l'admission ou le rejet de la récusation. / (…) » ; Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la société civile immobilière (S.C.I.) E. a présenté des conclusions tendant à la récusation de Monsieur Didier LINOTTE, Président du Tribunal Suprême, dans la procédure relative à sa requête à fin d'annulation de la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022 prononçant la désaffectation, sur l'Esplanade des Pêcheurs, Quai Rainier Ier Grand Amiral de France et une partie du Quai Antoine Ier, d'une parcelle de terrain dépendant du domaine public de l'État ; que M. LINOTTE n'a pas répondu à cette demande dans le délai prévu par les dispositions de l'article 25-2 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 ; que, dès lors, conformément aux mêmes dispositions, il appartient au Tribunal Suprême, hors M. LINOTTE, de se prononcer sur la demande présentée par la S.C.I. E. ; Considérant qu'aux termes de l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême : « Avant d'entrer en fonction, les membres du Tribunal Suprême prêtent devant le Prince un serment dont la formule est la suivante : / “Je jure de veiller à la juste application de la Constitution et des lois de la Principauté. Je jure aussi de remplir mes fonctions en toute indépendance, avec impartialité et diligence, d'observer les devoirs qu'elles m'imposent, de garder le secret des délibérations et de me conduire en toutes circonstances avec dignité et loyauté”. / Les membres du Tribunal Suprême ont pour obligation générale de s'abstenir de tout ce qui pourrait compromettre l'indépendance et la dignité de leurs fonctions. Les obligations déontologiques qu'implique l'exercice de leurs fonctions sont précisées par une Charte de déontologie élaborée par les membres du Tribunal Suprême et approuvée par Arrêté du Directeur des Services Judiciaires »; que l'article 1er de la Charte de déontologie des membres du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco précise que « conformément aux dispositions de l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, modifiée, les membres du Tribunal Suprême exercent leurs fonctions en toute indépendance, impartialité, objectivité, dignité et probité. Ils se comportent de manière à prévenir tout doute légitime à cet égard » ; qu'aux termes de l'article 2 de la même Charte : « Dans l'instruction ou le jugement des affaires dont il a à connaître, chaque membre du Tribunal Suprême se détermine librement, sans parti pris ni volonté de favoriser une partie ou un intérêt particulier, et sans céder aux pressions extérieures. / Il s'abstient de participer à l'instruction ou au jugement de toute affaire dans laquelle sa situation serait de nature à faire naître un doute légitime sur sa capacité à exercer sa fonction de manière indépendante, impartiale et objective » ; que l'article 5 de la même Charte prévoit que : « Les membres du Tribunal Suprême se conduisent de manière à entretenir la confiance des justiciables dans l'indépendance, l'intégrité et l'impartialité du Tribunal. / Ils veillent à ce que les relations qu'ils entretiennent dans leur vie privée comme dans leur vie professionnelle ne soient pas de nature à faire naître, chez les justiciables, un soupçon raisonnable de partialité, à les rendre vulnérables à une influence extérieure ou à porter atteinte à la dignité de leurs fonctions. / Ils ne se placent pas ou ne se laissent pas placer dans une situation de nature à les contraindre à accorder en retour une faveur à une personne, physique ou morale, susceptible d'être en relation avec le Tribunal Suprême » ; qu'en vertu de l'article 6 de la même Charte, « les membres du Tribunal Suprême ne sollicitent ni n'acceptent, dans l'exercice de leurs fonctions, pour eux-mêmes ou pour des tiers, aucun avantage qui puisse exercer ou paraître exercer une influence sur leur indépendance ou l'impartialité de leurs décisions, ou sur la façon dont ils exercent leurs fonctions. Ils ne tirent de leur position officielle aucun avantage indu » ; Considérant que si tout justiciable est recevable à demander au Tribunal Suprême la récusation d'un membre de la formation de jugement devant se prononcer dans un litige dont il est parti lorsqu'il le suspecte de partialité, il appartient à l'intéressé de faire état de motifs sérieux et étayés ; Considérant, d'une part, que par une décision 2018-08 du 29 novembre 2018, le Tribunal Suprême a déclaré illégale la décision de retrait de la signature de l'État du protocole d'accord relatif à la conception, au financement et à la réalisation d'un vaste projet culturel et immobilier sur l'Esplanade des Pêcheurs et ordonné une expertise tendant à l'évaluation de la réalité et du montant des différents préjudices allégués par la S.A.M. C. I.; que par une décision 2018-08-01 du 18 février 2019, il a rejeté le recours de l'État tendant à la rectification pour erreurs matérielles de la décision 2018-08 du 29 novembre 2018 ; que par une décision 2018-08-02 du 24 avril 2019, le Tribunal Suprême a rejeté le recours de l'État tendant à la suspension des opérations d'expertise décidées par le Tribunal Suprême dans sa décision 2018-08 du 29 novembre 2018 jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la tierce-opposition de l'association A. C. M. ; que par une décision 2019-07 du 19 juin 2019, il a déclaré irrecevable la tierce-opposition de l'A. C. M. tendant à rétracter la décision 2018-08 du 29 novembre 2018 ; qu'enfin, dans sa décision 2018-08 du 25 juin 2020, le Tribunal Suprême s'est prononcé sur les conclusions de la S.A.M. C. I. tendant à l'octroi de dommages et intérêts pour un montant de 723.201.000 euros ; qu'alors que le collège expertal présidé par M. R. R., entouré d'experts choisis par les parties et de sapiteurs qualifiés, avait évalué le préjudice subi par cette société à 264.630.000 euros, le Tribunal a condamné l'État au versement d'une somme de 136.992.000 euros, majorés des intérêts légaux à compter du 23 février 2018, en réparation des préjudices subis ; que par la même décision, il a rejeté comme irrecevables les conclusions présentées par M. F. G. tendant à ce que l'État soit condamné à lui verser, pour les mêmes motifs, une somme de 193.420.001 euros ; que la société requérante se borne, pour justifier sa suspicion, à invoquer la participation de M. LINOTTE au jugement de ces litiges opposant, à titre principal, la S.A.M. C. I. à l'État ; que, conformément aux dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, ces différentes décisions ont été rendues collégialement par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême, dans des compositions, au demeurant, différentes ; que la présente procédure, relative à la conformité à la Constitution d'une loi de désaffectation d'une parcelle du domaine public en vue de la réalisation d'un projet distinct, oppose la S.C.I. E. à l'État ; qu'en tout état de cause, la circonstance que M. LINOTTE a participé aux formations de jugement ayant rendu les décisions rappelées ci-dessus et veillé à ce que l'instruction de ces dossiers soit assurée conformément aux exigences du procès équitable ne permet pas de mettre en doute son impartialité dans la présente procédure ; Considérant, d'autre part, que les éléments présentés par la S.C.I. E. au soutien de sa demande de récusation concernant les relations entretenues par M. LINOTTE avec des autorités, des avocats et des entreprises monégasques ne sont pas de nature à créer un doute légitime sur son impartialité dans la présente procédure ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la S.C.I. E. ne justifie d'aucune cause légitime de récusation de M. Didier LINOTTE ; que, par suite, sa demande de récusation doit être rejetée ; DÉCIDE : La demande de récusation présentée par la S.C.I. E. est rejetée. Avis de la présente décision sera donné aux parties et au Procureur Général. Ainsi délibéré et jugé à l'Ambassade de Monaco en France le seize décembre deux mille vingt-deux par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Messieurs Didier RIBES, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Vice-président, présidant la Section administrative, Stéphane BRACONNIER, Membre titulaire, et Guillaume DRAGO, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Membre suppléant, et prononcé le dix-neuf décembre deux mille vingt-deux en présence du Ministère public, par Monsieur Didier RIBES, assisté de Madame Virginie SANGIORGIO, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Greffier en Chef. Le Greffier en Chef, Le Président.