Tribunal Suprême de Monaco, 11 mai 2023, n° jp-100010

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 mai 2023, n° jp-100010 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du régime juridique applicable à la délivrance d'une première carte de séjour de résident. Le requérant, Monsieur S. C., ressortissant israélien décrit dans ses écritures comme un homme d'affaires israélo-russe classé parmi les 500 premières fortunes mondiales par le magazine Forbes, a souhaité s'établir sur le territoire monégasque. Son projet d'installation visait à lui permettre de vivre en Principauté avec son épouse, Madame I. P. — qu'il a épousée à New York le 14 octobre 2015 et qui bénéficie du statut de résidente monégasque depuis le mois de juillet 2015, soit antérieurement à leur union —, d'accueillir sa fille aînée (dont le dernier séjour à Monaco remontait au 2 janvier 2022) ainsi que ses autres enfants dans un nouvel appartement pris en location avec son épouse au sein de la résidence « XXXX », et de poursuivre ses activités professionnelles.

À cette fin, Monsieur S. C. a déposé, le 19 février 2021, une demande de délivrance d'une première carte de séjour de résident auprès des autorités compétentes de la Principauté. À l'appui de cette démarche administrative, le demandeur soutient avoir satisfait à l'ensemble des exigences formelles et substantielles prescrites par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Il fait valoir qu'il a présenté sa requête dans les délais requis à l'article 1er de ladite Ordonnance Souveraine, qu'il a attesté d'un lieu d'habitation effectif à Monaco, qu'il a apporté la garantie de ressources financières suffisantes et qu'il a justifié de sa bonne moralité par la production d'un extrait de casier judiciaire vierge ainsi que de sa carte de résident permanent aux États-Unis d'Amérique (green card), obtenue en 2016.

Par une décision en date du 3 novembre 2021, le Directeur de la Sûreté publique a toutefois rejeté cette première demande de carte de séjour de résident. Conformément à la pratique administrative s'appuyant sur les dispositions dérogatoires de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, cet acte individuel défavorable ne comportait aucune motivation formelle exposant les considérations de droit ou de fait ayant présidé à son édiction.

Confronté à ce silence sur les motifs de l'éviction, Monsieur S. C. a conjecturé que ce refus reposait sur des éléments factuels liés à une procédure de divorce particulièrement conflictuelle et fortement médiatisée l'ayant opposé à sa précédente épouse, Madame P. Selon les explications fournies par le requérant, ce divorce, prononcé le 14 avril 2009 à Moscou, avait donné lieu à de multiples parutions sur le réseau Internet, consécutives à des accusations d'abus sexuels et de risques de blessures sur leurs enfants proférées par son ex-épouse. Le contentieux familial et patrimonial s'était également déployé aux États-Unis d'Amérique à travers diverses procédures judiciaires portant sur des violations présumées du règlement du divorce, différentes fraudes alléguées et des créances réciproques : tandis que Madame P. avait poursuivi le requérant en paiement d'une somme de 354 millions de roubles, ce dernier avait engagé des poursuites à son encontre pour le vol de sa collection d'art évaluée à plusieurs millions de dollars.

Soucieux de dissiper tout malentendu quant à son honorabilité, Monsieur S. C. a formé un recours gracieux à l'encontre de la décision du 3 novembre 2021. Dans le cadre de ce recours administratif préalable, il a exposé en détail l'historique de cette procédure de divorce et communiqué plusieurs décisions de justice visant à démontrer l'inexactitude des informations relayées sur Internet. Il a notamment fait valoir que la procédure pénale relative aux accusations d'abus sexuels sur ses enfants avait fait l'objet d'un classement sans suite, que les anciens époux s'étaient ultérieurement rapprochés dans l'intérêt de leurs enfants en concluant un accord sous seing privé le 29 novembre 2017 — repris par une décision d'une juridiction américaine —, et que sa fille aînée avait formellement déclaré en justice que les accusations d'attouchements sexuels étaient fausses et résultaient d'une manipulation orchestrée par sa mère et l'entourage de celle-ci.

Malgré ces éléments justificatifs, l'autorité administrative a gardé le silence sur ce recours gracieux, faisant ainsi naître une décision implicite de rejet. C'est dans ce contexte d'opacité quant aux motifs réels du refus d'admission au séjour que le litige a été porté devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 août 2022 sous le numéro TS 2022-26, Monsieur S. C., représenté par Monsieur le Bâtonnier Thomas Giaccardi, Avocat-Défenseur, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à l'annulation de la décision du 3 novembre 2021 du Directeur de la Sûreté publique rejetant sa première demande de carte de séjour de résident ainsi que de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours gracieux, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. À titre subsidiaire ou préalable (« au besoin »), le requérant sollicitait du Tribunal Suprême qu'il prononce une décision avant dire droit ordonnant une mesure d'instruction aux fins d'inviter le Ministre d'État à faire connaître les motifs de fait et de droit fondant le refus de délivrance du titre de séjour et à produire les pièces justificatives correspondantes.

L'argumentation développée par le requérant dans sa requête initiale et dans son mémoire en réplique (enregistré le 25 novembre 2022) s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, étroitement liés à la problématique probatoire.

Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur S. C. soutenait que les décisions attaquées étaient illégales faute d'avoir été motivées. Pour écarter l'obstacle résultant de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 — lequel dispense de motivation « le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté » —, le requérant développait une double argumentation textuelle :

1. D'une part, invoquant le principe d'interprétation stricte des dispositions dérogatoires, il opérait une distinction conceptuelle entre une « demande d'établissement » et une « demande de délivrance d'une première carte de séjour », soutenant que sa requête du 19 février 2021 relevait de la seconde catégorie et demeurait, par conséquent, soumise à l'obligation générale de motivation édictée par l'article 1er de la loi du 29 juin 2006.
2. D'autre part, prenant acte de la qualification de « mesure de police administrative » revendiquée par le Ministre d'État dans ses écritures en défense pour caractériser le refus de séjour, le requérant faisait valoir dans sa réplique qu'en vertu même de l'article 1er de la loi du 29 juin 2006, les décisions administratives individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police » doivent impérativement être motivées, nonobstant l'article 6 de la même loi.

Sur le terrain de la légalité interne et de l'office du juge, le requérant s'appuyait explicitement sur un précédent récent du Tribunal Suprême (TS, 12 juillet 2022, Mme A. K. veuve N. c/ État de Monaco) pour rappeler que le rejet d'une demande de première carte de séjour ne constitue pas une décision discrétionnaire. Dès lors, même en l'absence d'obligation de motivation formelle de l'acte administratif, l'État a l'obligation de mettre la juridiction en mesure d'exercer son contrôle sur l'exactitude matérielle des faits, l'erreur de droit, le détournement de pouvoir et l'erreur manifeste d'appréciation. Soutenant remplir toutes les conditions de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 (délais, logement, ressources financières, moralité attestée par un casier judiciaire vierge et une green card américaine de 2016) et affirmant avoir démontré l'inanité des accusations issues de son divorce de 2009, le requérant concluait à l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation. Face aux nouveaux motifs invoqués par l'Administration en cours d'instance, il en contestait formellement l'exactitude matérielle, relevait l'absence totale de pièces justificatives produites par l'État et soulignait l'absence de caractérisation d'un quelconque risque de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée.

En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître François Molinié, Président de l'Ordre des Avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée le 26 octobre 2022 et une duplique enregistrée le 20 décembre 2022, concluant au rejet tant de la demande de mesure d'instruction que de la requête au fond, ainsi qu'à la condamnation du requérant aux dépens.

La stratégie défensive de l'État se déployait sur trois axes successifs :

1. En premier lieu, sur la légalité externe, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir juridique au moyen tiré du défaut de motivation, en rappelant que l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 écarte expressément la règle générale de motivation des mesures de police lorsqu'il s'agit d'un refus d'établissement sur le territoire monégasque, et que le Tribunal Suprême, dans sa décision précitée du 12 juillet 2022, a expressément jugé que ce texte s'applique aux décisions rejetant une demande de délivrance d'une première carte de séjour.
2. En deuxième lieu, pour faire obstacle à la mesure d'instruction sollicitée par le requérant, le Ministre d'État a développé une argumentation subtile relative aux conditions légales de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964. Dans sa contre-requête, il a soutenu que la demande de production de pièces devait être écartée dès lors que Monsieur S. C. n'établissait pas remplir les conditions légales tenant à la possession d'un permis de travail ou à la justification de moyens suffisants d'existence, cette simple constatation suffisant à justifier le rejet. Face à la réplique du requérant qui relevait une contradiction ou une substitution de motifs, le Ministre d'État a précisé dans sa duplique qu'il n'avait pas soutenu que le refus initial avait été motivé par l'absence de moyens d'existence ou de permis de travail, mais qu'il avait démontré devant le juge que le requérant ne remplissait pas ces conditions légales, ce qui suffisait de facto à justifier le rejet de la demande et rendait inutile toute mesure d'instruction sur les autres motifs.
3. En troisième lieu, sur le fond du pouvoir d'appréciation de l'Administration, le Ministre d'État affirmait que le fait de remplir les conditions objectives fixées par l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 ne confère aucun droit automatique à l'obtention d'une première carte de séjour. La délivrance de ce titre demeure soumise à l'appréciation portée par les services de l'État sur la nécessité de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, objet même de la police administrative. C'est à ce stade que le Ministre d'État a dévoilé les motifs factuels du refus, lesquels différaient des craintes initiales du requérant relatives à son divorce. L'Administration a ainsi exposé qu'il ressortait de « sources ouvertes » que :
   • le nom du requérant était cité pour des faits de corruption au sein de la mairie de « XXXX » et de trafic d'icônes à l'époque où il exerçait l'activité de promoteur immobilier ;
   • son nom était mentionné sur les sites des Panama papers et des Paradise papers ;
   • en 2009, il avait fait l'objet de poursuites émanant de l'État russe pour évasion fiscale et détournements de fonds au préjudice de la société « XXXXX », poursuites qui n'avaient été abandonnées qu'à la suite d'une transaction ;

L'instruction a été clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef le 5 janvier 2023. Monsieur Didier Ribes, Vice-président du Tribunal Suprême, désigné comme rapporteur par ordonnance du 26 août 2022, a présenté son rapport lors de l'audience publique du 26 avril 2023 (fixée par ordonnance du 23 mars 2023), au cours de laquelle le Tribunal Suprême a siégé en Assemblée plénière. Fait procédural notable, lors de cette audience, Monsieur le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit à la demande de mesure d'instruction présentée par le requérant.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question fondamentale d'articulation entre le droit administratif substantiel (le régime de non-motivation des actes de police des étrangers) et le droit processuel administratif (l'office du juge de l'excès de pouvoir et la charge de la preuve).

Le problème juridique central pouvait se formuler ainsi : Lorsque l'Administration monégasque oppose un refus non motivé à une première demande de carte de séjour de résident sur le fondement de la dispense légale prévue à l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, et qu'elle invoque ultérieurement devant le juge de l'excès de pouvoir des motifs tirés de la préservation de l'ordre public reposant sur des faits issus de « sources ouvertes » formellement contestés par le requérant, peut-elle se borner à de simples allégations dans ses mémoires en défense, ou est-elle tenue de produire les pièces justificatives établissant la matérialité de ces faits pour permettre au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle de légalité ?

De manière sous-jacente, le Tribunal Suprême devait également trancher deux questions préalables :

1. Le refus de délivrance d'une première carte de séjour de résident entre-t-il bien dans le champ d'application de l'exception à l'obligation de motivation visant le « refus d'établissement » au sens de l'article 6 de la loi du 29 juin 2006, nonobstant sa nature de mesure de police soumise par principe à motivation selon l'article 1er de ladite loi ?
2. L'Administration peut-elle paralyser une mesure d'instruction portant sur les motifs réels de sa décision en opposant en défense que le requérant n'aurait, en tout état de cause, pas démontré remplir les conditions légales objectives de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 (moyens suffisants d'existence ou permis de travail), alors même qu'elle reconnaît ne pas avoir fondé sa décision initiale sur ce motif ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision, sa rigueur syllogistique et sa fermeté quant à la préservation de l'effectivité du contrôle juridictionnel. La motivation s'organise en cinq considérants, les considérants 2 à 4 constituant le cœur de la démonstration juridique.

1. Le rappel du cadre normatif applicable (Considérants 2 et 3)

Le Tribunal Suprême commence par circonscrire le cadre légal et réglementaire régissant, d'une part, le fond du droit au séjour et, d'autre part, la forme de la décision administrative.

Dans son deuxième considérant, la Haute Juridiction reproduit intégralement les dispositions de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Ce texte fixe l'alternative conditionnant la recevabilité et le bien-fondé d'une première demande de carte de séjour de résident : l'étranger doit présenter à l'appui de sa requête soit un permis de travail (ou un récépissé en tenant lieu), soit les pièces justificatives de moyens suffisants d'existence s'il n'entend exercer aucune profession. La citation inclut également les alinéas relatifs à la durée de validité, au renouvellement et à la faculté de retrait de la carte de résident temporaire (« s'il est établi qu'il cesse de remplir ces mêmes conditions ou si les autorités compétentes le jugent nécessaires »).

Dans son troisième considérant, le Tribunal vise et cite par extrait l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, aux termes duquel « (…) le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté n'est pas soumis à l'obligation de motivation ».

2. La validation implicite de la légalité externe et l'affirmation de l'office du juge (Considérant 4, première phrase)

Abordant l'application de ces textes à l'espèce dans le quatrième considérant, le Tribunal Suprême énonce un principe fondamental par une proposition subordonnée concessive suivie d'une affirmation d'autorité : « Considérant que si le refus de première demande de carte de séjour opposé à M. C. n'avait pas à être motivé, il appartient au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs d'une telle décision ».

Cette formulation revêt une double portée :

• Sur la forme (légalité externe) : Le Tribunal Suprême rejette implicitement mais nécessairement les deux branches de l'argumentation du requérant qui tentaient d'assujettir la décision attaquée à l'obligation de motivation. En affirmant que le refus de première demande de carte de séjour « n'avait pas à être motivé », le juge assimile pleinement la demande de première carte de séjour de résident à une demande d'« établissement » au sens de l'article 6 de la loi du 29 juin 2006. De même, il fait prévaloir la disposition spéciale dérogatoire de l'article 6 sur la règle générale de l'article 1er imposant la motivation des mesures de police. Aucune illégalité externe ne saurait donc être tirée du mutisme de l'acte initial du 3 novembre 2021.
• Sur le fond et la procédure (légalité interne et office du juge) : Le Tribunal dissocie radicalement la motivation formelle de l'acte administratif (exigence de forme consistant en l'énoncé écrit des motifs dans le corps de la décision notifiée à l'administré) de l'existence substantielle de motifs légaux (exigence de fond selon laquelle tout acte administratif doit reposer sur des motifs de fait matériellement exacts et des motifs de droit exempts d'erreur ou d'erreur manifeste d'appréciation). L'immunité formelle conférée par la loi de 2006 ne confère nullement à l'Administration un pouvoir arbitraire ou une immunité juridictionnelle. Le juge