Tribunal Suprême, 26 juillet 2023, Monsieur n.D c/ État de Monaco

Jeux de hasard - Employé de jeux - Refus d'agrément administratif - Condamnation pénale - Droits de la défense - Police administrative - Procédure contradictoire préalable (non) - Erreur manifeste d'appréciation - Rejet Le requérant avait été retenu par la Société des Bains de Mer pour un poste de croupier mais sa candidature a été écartée en raison du refus du Ministre d'État de lui délivrer l'agrément administratif, obligatoire pour exercer l'activité d'employé de jeux (art. 6 de la loi n° 1.103 du 12 juin 1987). Le recours gracieux formé par l'intéressé a été rejeté le 31 mars 2022, au motif qu'il ne remplissait pas les conditions de bonne moralité, compte tenu de sa condamnation en 2018 à trois mois d'emprisonnement avec sursis pour détention et usage de stupéfiants. Devant le Tribunal Suprême, le requérant invoquait la violation des droits de la défense, faute d'avoir été mis en mesure de présenter ses observations, ainsi qu'une erreur manifeste d'appréciation, soutenant que ses faits étaient anciens, isolés et sans rapport avec l'exercice des fonctions sollicitées. Le Tribunal juge que le refus d'agrément constitue une mesure de police administrative, pour laquelle aucune procédure contradictoire préalable n'est imposée. Par ailleurs, eu égard à la nature de la condamnation pénale de l'intéressé, le Ministre d'État a pu légalement considérer qu'il ne présentait pas, à la date de la décision, les garanties de moralité appropriées pour exercer dans une maison de jeux. En conséquence, la requête est rejetée. LE TRIBUNAL SUPRÊME Siégeant et délibérant en Assemblée plénière Vu la requête, présentée par Monsieur n.D, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 31 mai 2022 sous le numéro TS 2022-16, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État refusant de lui accorder l'agrément administratif aux fins d'exercer l'activité d'employé de jeux auprès de la AA et de la décision du 31 mars 2022 rejetant son recours gracieux contre cette décision ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens ; CE FAIRE : Attendu que Monsieur D expose avoir présenté sa candidature à un poste d'employé de jeux auprès de la AA le 22 octobre 2021 ; qu'ayant subi avec succès les épreuves de sélection de l'école d'intégration dans les jeux le 22;novembre 2021, il a été informé, le 23 novembre 2021, que sa candidature avait été retenue et qu'il était invité à suivre une formation les 1" et 2 décembre 2021 ; que, cependant, par lettre du 9 décembre 2021, la Société des Bains de Mér l'a informé que sa candidature était finalement écartée, en raison du refus de l'autorité de tutelle de lui délivrer un agrément administratif pour un emploi de croupier; qu'elle a précisé qu'il avait la possibilité de former un recours gracieux contre la décision de refus d'agrément auprès du Conseiller de Gouvernement — Ministre des finances et de l'économie ; que, par le 8 février 2022, M. D a formé un recours gracieux contre cette décision devant le Conseiller de Gouvernement - Ministre des finances et de l'économie, en faisant valoir que le refus d'agrément procédait nécessairement d'une erreur manifeste d'appréciation puisqu'à l'exception d'une condamnation mineure, il n'avait jamais attiré défavorablement l'attention ; que ce recours a été rejeté le 31 mars 2022 par le Ministre d'État au motif que M. D avait attiré défavorablement l'attention en raison de faits d'importation, de transport, de détention, d'offre ou de cession et d'usage de stupéfiants, pour lesquels il avait été condamné par le Tribunal correctionnel de Monaco le 16 novembre 2018 à trois mois d'emprisonnement avec sursis et placé sous le régime de la liberté d'épreuve pendant trois ans ; que le Ministre d'État a estimé que ces agissements étaient incompatibles avec la conduite à attendre d'un employé du secteur hôtelier et . des jeux et que M. D ne remplissait pas les conditions de bonne moralité appropriées à l'obtention de l'agrément sollicité ; Attendu qu'à l'appui de sa requête M. D soutient en premier lieu, que le refus d'agrément méconnaît le principe général du droit de respect des droits de la défense ; que ce principe veut que, lorsqu'une sanction ou une mesure faisant grief est. prise à l'encontre d'un administré, ce dernier doit avoir eu la possibilité de faire valoir ses droits à l'occasion de la procédure ayant abouti à la décision qui lui a été préjudiciable ; que l'intéressé doit avoir pu connaître les faits qui lui étaient imputés et présenter ses explications ; que le refus d'agrément constitue une décision faisant grief, lourde de conséquences pour M. D dans la mesure où elle a entraîné le rejet de sa candidature; que l'Administration, qui n'a pas notifié sa décision à M. D, n'a pas porté à sa connaissance son rejet d'agrément ainsi que les faits invoqués à l'appui de ce refus ; que la décision initiale de refus d'agrément, notifiée par l'Administration à la AA seulement, n'apparaît pas avoir été motivée ; qu'à supposer même que la décision de refus d'agrément ait été fondée sur les faits, assez anciens, mentionnés dans le courrier valant rejet du recours gracieux qu'il a formé, M. D n'a pas pu être entendu ni n'a été invitéà présenter ses observations, ce qui aurait permis à l'Administration de disposer des éléments actualisés lui permettant d'instruire le dossier de manière complète et contradictoire ; Attendu que M. D estime, en second lieu, qu'il n'a commis aucun fait qui soit de nature à justifier le refus d'agrément, de sorte que l'Administration a commis une erreur manifeste d'appréciation ; que ce refus a été pris en considération des faits délictueux pour lesquels M. D a été poursuivi et jugé en 2018 ›par le Tribunal correctionnel de Monaco ; que, cependant, M. D n'a pas fait l'objet de poursuites pour « des faits d'importation, de transport, de détention, offre ou cession et usage de stupéfiants» mais seulement pour des faits de détention et usage personnel de produits stupéfiants, en l'espèce de l'herbe de cannabis ; qu'il a fait l'objet d'une condamnation unique pour consommation de stupéfiants ; que le Tribunal correctionnel, dans son jugement du 16 novembre 2018, n'a retenu qu'une peine avec sursis, après avoir pris en considération, outré la nature des actes commis, le fait que M. D n'avait jamais été condamné ; que, par la suite, M. D a cessé toute consommation de produits stupéfiants ; qu'il apparaît impossible de considérer que le fait d'avoir consommé occasionnellement de l'herbe de cannabis soit de nature à le faire considérer comme étant de mauvaise moralité et devant être écarté de la possibilité d'occuper le poste pour lequel il est qualifié ; Vu la contre-requête, enregistrée au Greffe Général le 29 juillet 2022, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la condamnation du requérant aux entiers dépens ; Attendu que le Ministre d'État soutient, en premier lieu, que le moyen tiré de la méconnaissance du principe des droits de la défense doit être rejeté ; que, tout d'abord, la décision portant refus d'agrément administratif ne figure pas au nombre de celles dont l'adoption doit être précédée d'une procédure contradictoire ; que, d'une part, aucun texte —et en particulier pas la loi n° 1.105 du 12 juin 1987 relative aux jeux de hasard — ne prévoit le recours à une telle procédure ; que, d'autre part, aucun principe général n'impose le recours à une procédure contradictoire lorsque la demande d'agrément est rejetée, car l'Administration se borne alors à statuer sur la demande présentée par la maison de jeux ; Attendu que le Ministre d'État allègue, en deuxième lieu, que le moyen pris du défaut de motivation de la décision attaquée est également mal fondé ; qu'en ce qui concerne la notification de la décision, puisque l'agrément n'est pas sollicité par l'employé lui-même mais par la maison de jeux qui envisage de le recruter, c'est à la maison de jeux et non au candidat-croupier que l'autorité de tutelle notifie la décision ou le refus d'agrément ; qu'en l'espèce, le refus d'agrément a été notifié à la AA, qui en a informé M. D, en lui indiquant qu'il pouvait former un recours gracieux à l'encontre de cette décision, ce que le requérant a fait ; qu'en ce qui concerne les motifs pour lesquels un refus a été opposé à la demande d'agrément présentée pour M. D par la AA, la lettre du Ministre d'État du 31 mars 2022 rejetant le recours gracieux de M. D est parfaitement explicite, en mentionnant les faits d'importation, de transport, de détention, offre ou cession et usage de stupéfiants, pour lesquels M. D a été condamné par le Tribunal correctionnel, le 16 novembre 2018, à trois mois d'emprisonnement avec sursis et placement sous le régime de la liberté d'épreuve pendant trois ans ; Attendu que le Ministre d'État soutient, en dernier lieu, que le moyen d'erreur manifeste d'appréciation ne peut qu'être écarté ; que la référence figurant dans la décision attaquée à l'importation, au transport, à la détention, à l'offre ou à la cession et l'usage de stupéfiants constitue une référence d'ordre général, comme le confirme l'emploi du terme « ou », de sorte que cette décision n'est pas fondée sur le fait que M. D aurait été condamné par le Tribunal correctionnel pour trafic de stupéfiants ; Vu la réplique, enregistrée au Greffe Général le 26 août 2022, par laquelle M. D tend aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ; Attendu que le requérant ajoute, en premier lieu, qu'il est de jurisprudence constante que lorsqu'une mesure administrative comme celle qui est attaquée fait grief à un intéressé en ce qu'elle a été prise en considération de sa personne, sans qu'aient été respectés les droits de la défense, il y a lieu d'en prononcer l'annulation; que c'est ce qu'a décidé le Tribunal Suprême le 30 novembre 2009, à propos justement du retrait de l'agrément administratif d'un employé de maison de jeux ; que va dans ce sens le droit à un procès équitable, consacré par l'article 6 § 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors qu'il résulte de la jurisprudence monégasque comme européenne que les garanties fondamentales accordées en matière judiciaire bénéficient également aux justiciables en matière administrative ; Attendu que M. D soutient, en second lieu, que non seulement la consommation occasionnelle de cannabis constitue une infraction exceptionnelle dont le requérant est guéri, mais que, de surcroît, il n'y a aucun rapport entre la consommation de stupéfiants et l'exercice de l'activité professionnelle d'employé de jeux ; qu'en outre, si le principe du contradictoire avait été respecté, il aurait produit le jugement du 16 novembre 2021 du Tribunal correctionnel ; que, dans ce jugement, le Tribunal correctionnel a constaté que M. D avait rempli les conditions qui lui avaient été imposées et avait entrepris les démarches nécessaires à une amélioration de son état de santé, en mettant un terme à son addiction au cannabis, ainsi qu'à son reclassement professionnel ; qu'il a considéré qu'une mise à exécution, même partielle, de la peine d'emprisonnement de trois mois apparaissait disproportionnée et contraire aux intérêts de M. D qui n'avait jamais été condamné avant le 16 novembre 2018 et ne s'était plus fait défavorablement remarquer depuis ; que le Tribunal correctionnel a décidé, en conséquence, qu'il n'y avait pas lieu à révocation de la peine de trois mois d'emprisonnement avec sursis prononcée à son encontre en 2018 ; qu'ainsi, si le requérant avait pu, assisté de son avocat, faire part de ses remarques au cours d'une procédure contradictoire, cela aurait nécessairement conduit à la délivrance de l'agrément administratif ; qu'en effet, à la date de la décision de rejet de son recours gracieux, les garanties de moralité appropriées à l'obtention de l'agrément sollicité ne faisait plus défaut ; que le refus d'agrément est donc bien entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; Vu la duplique, enregistrée au Greffe Général le 27 septembre 2022, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ; Attendu que le Ministre d'État ajoute, en premier lieu, que la décision du 30 novembre 2009 du Tribunal Suprême ne peut être transposée en l'espèce dans la mesure où elle portait sur une décision de retrait d'agrément ; que dans cette hypothèse, le 5° de l'article 12 de l'Ordonnance Souveraine n° 8.929 du 15 juillet 1987 fixant les modalités d'application de la loi n ° 1.103 du 12 juin 1987 relative aux jeux de hasard prévoit expressément la mise en oeuvre d'une procédure de consultation de la commission des jeux instituée auprès du Département des finances et de l'économie ; qu'en effet, une décision de retrait d'agrément vient sanctionner un comportement, alors qu'une décision de refus d'agrément se borne à vérifier si les conditions permettant sa délivrance sont remplies ; que, par ailleurs, même porté à la connaissance de l'Administration, le jugement du 16 novembre 2021 . du Tribunal correctionnel n'aurait pas justifié la délivrance d'un agrément à M. D ; que ce jugement n'a pas révoqué la peine prononcée avec sursis à l'encontre de l'intéressé mais a jugé qu'il n'y avait pas lieu de révoquer ce sursis, alors même que M. D n'avait pas respecté les obligations liées à la mesure de liberté d'épreuve prononcée à son encontre par le Tribunal correctionnel en 2018 ; Attendu que le Ministre d'État fait valoir, en second lieu, que la circonstance que les faits ayant justifié la condamnation de M. D par le Tribunal correctionnel soient sans rapport avec l'activité de jeux ne fait pas obstacle à ce qu'il soit considéré comme ne présentant pas les garanties de moralité permettant la délivrance de l'agrément ; qu'en outre, il ne résulte pas du jugement du 16 novembre 2021 du Tribunal correctionnel que M. D présenterait les garanties de moralité nécessaires à la délivrance de l'agrément ; que, par un premier jugement du 19 octobre 2021, le Tribunal correctionnel a décidé de surseoir à statuer sur la demande de révocation du sursis dont bénéficiait M. D, en. tenant compte de sa personnalité, de son jeune âge et du fait qu'il ne tentait pas de minimiser sa responsabilité dans les défaillances qui lui étaient reprochées ; que M. D a ensuite présenté des relevés d'analyses de sang démontrant qu'il n'avait plus consommé de cannabis, ainsi qu'un document attestant qu'il a consulté un psychiatre qui a diagnostiqué un trouble d'anxiété généralisée et avec lequel il souhaitait entamer un suivi thérapeutique ; qu'au vu de ces éléments, le Tribunal correctionnel a retenu que M. D, qui n'avait pas honoré ses rendez-vous avec le psychiatre et n'avait plus fourni de justificatifs d'analyses depuis le 21 janvier 2021, a rempli les dernières obligations qui lui avaient été imposées et a entrepris les démarches nécessaires à une amélioration de son état de santé ainsi qu'à son reclassement professionnel, de sorte qu'une révocation du sursis apparaîtrait disproportionnée et contraire à ses intérêts ; qu'il résulte uniquement de cette décision que M. D a dans un premier temps méconnu les obligations du sursis qui lui a été accordé par le jugement de condamnation prononcé à son encontre et qu'il a ensuite décidé de respecter ces obligations ; qu'ainsi, le refus d'agrément ne procède pas d'une erreur manifeste d'appréciation ; SUR CE, Vu les décisions attaquées ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la Constitution, notamment le 1° du B de son article 90 ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu la loi n ° 1.103 du 12 juin 1987 modifiée, relative aux jeux de hasard ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 8.929 du 15 juillet 1987 modifiée, fixant les modalités d'application de la loi n 1.103 du 12 juin 1987 relative aux jeux de hasard ; Vu l'Ordonnance du 1" juin 2022 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Pierre de MONTALIVET, Membre titulaire, comme rapporteur ; Vu le procès-verbal de clôture de Madame le Greffier en Chef en date du 12 octobre 2022 ; Vu l'Ordonnance du 7 juin 2023 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 11 juillet 2023 ; Ouï Monsieur Pierre de MONTALIVET, Membre titulaire du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï Maître Frank MICHEL, Avocat-Défenseur, pour Monsieur D ; Ouï Maître François MOLINIE, Président de l'Ordre des Avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ; Ouï Monsieur le Premier Substitut en ses conclusions tendant au rejet de la requête ; La parole ayant été donnée en dernier aux parties ; Après en avoir délibéré Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la loi du 12 juin 1987 modifiée, relative aux jeux de hasard : « Indépendamment des dispositions prévues par la législation du travail, nul ne peut être employé dans une maison de jeux sans être muni  de l'agrément administratif » ; que l'article 17 de la même loi précise que « les agréments administratifs visés aux articles 6, 7, 10, 12 et 14 relèvent des attributions du département des finances et de l'économie. Ils sont délivrés par le Ministre d'État», Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que si le 22 novembre 2021, Monsieur n.D a subi avec succès les épreuves de sélection de l'école d'intégration dans les jeux en vue de devenir employé de jeux auprès de la AA, le Ministre d'État a refusé de délivrer l'agrément administratif, requis en vertu de l'article 6 de la loi du 12 juin 1987, pour occuper un tel emploi ; que, par décision du 31 mars 2022, il a rejeté le recours gracieux formé par M. D contre le refus d'agrément au motif que ce dernier ne remplissait pas les conditions de bonne moralité appropriées à l'obtention d'un tel agrément ; que M. D demande au Tribunal Suprême l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'agrément et de la décision de rejet de son recours gracieux ; Considérant, en premier lieu, que le refus d'accorder l'agrément administratif requis pour être employé dans une maison de jeux constitue une mesure de police administrative ; que, par suite, M. D ne peut utilement soutenir que, faute de l'avoir mis à même de présenter préalablement ses observations, le Ministre d'État aurait méconnu le principe général du droit de respect des droits de la défense ; Considérant, en second lieu, qu'eu égard à la nature des faits pour lesquels M. D a été condamné pénalement en 2018 par le Tribunal correctionnel de Monaco, le Ministre d'État a pu estimer, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, que le requérant ne présentait pas, à la date à laquelle il a pris sa décision, les garanties appropriées pour exercer l'activité d'employé de jeux ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. D n'est pas fondé à demander l'annulation des décisions qu'il attaque ; Décide : La requête de Monsieur n.D est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de Monsieur D. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. Ainsi délibéré et jugé par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Messieurs Didier LINOTTE, Officier de l'Ordre de Saint-Charles, Président, Didier RIBES, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Vice-président, Philippe BLACHER, Stéphane BRACONNIER, Pierre de MONTALIVET, rapporteur, Membres titulaires ; et prononcé le vingt-six juillet deux mille vingt-trois en présence du Ministère public, par Monsieur Didier LINOTTE, assisté de Madame Virginie SANGIORGIO, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Greffier en Chef. Le Greffier en Chef.