Tribunal Suprême, 26 juillet 2023, AA et AB c/ État de Monaco

Fonction publique - Loi n° 1.527 du 7 juillet 2022 - Ordonnance Souveraine n° 9.639 (23 décembre 2022) - Accès réservé aux Monégasques - Agents contractuels - Principe de priorité nationale - Liberté du travail - Principe d'égalité - Différence de traitement - Rejet L'Union des syndicats de Monaco et le Syndicat des agents de l'État et de la Commune ont introduit un recours en annulation contre les articles 2, 3, 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine n° 9.639 du 23 décembre 2022, modifiant l'Ordonnance n° 6.365 du 17 août 1978 relative au statut des fonctionnaires. Les syndicats invoquaient l'inconstitutionnalité de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022, qui réserve le statut de fonctionnaire aux seuls Monégasques, à l'exception de certains emplois de la Sûreté publique. Ils soutenaient que ce principe d'exclusivité excédait la simple priorité nationale prévue par l'article 25 de la Constitution, entraînait une violation de la liberté du travail et du principe d'égalité, et aboutissait à une précarisation des étrangers cantonnés au statut d'agent contractuel. Ils critiquaient également les modalités de recrutement fixées aux articles 9 et 10 de l'ordonnance, qui imposent aux Monégasques seulement une vérification des aptitudes, tandis que les étrangers doivent se soumettre à un concours fondé sur le mérite. Le Tribunal Suprême rejette ces moyens. En conséquence, le recours est rejeté. L'article 25 de la Constitution autorise le législateur à réserver aux nationaux la qualité de fonctionnaire, les étrangers pouvant néanmoins accéder aux concours et occuper des emplois permanents en qualité d'agents contractuels lorsque aucun Monégasque n'est disponible. La différence de traitement entre Monégasques et étrangers est jugée conforme au principe d'égalité, compte tenu du lien particulier unissant les nationaux à l'État. La dérogation prévue pour la Sûreté publique repose sur des critères objectifs liés à la nature des missions. Les articles 9 et 10 de l'ordonnance contestée se bornent à mettre en œuvre le principe constitutionnel de priorité nationale, en assurant que les Monégasques disposent au minimum des aptitudes requises, sans méconnaître l'égalité ou la liberté du travail. LE TRIBUNAL SUPRÊME Siégeant et délibérant en Assemblée plénière Vu la requête, présentée par l'AA et le AB, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 6 mars 2023 sous le numéro TS 2023-05, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des articles 2, 3, 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine n° 9.639 du 23 décembre 2022 modifiant l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022 modifiant la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens ; CE FAIRE : Attendu qu'à l'appui de leur requête, l'AA et le AB exposent que les moyens tirés de la violation de dispositions constitutionnelles peuvent être examinés par le Tribunal Suprême statuant en matière administrative ; que la loi n° 975 du 12 juillet 1975 a fait l'objet d'une modification en profondeur par la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022, entrée en vigueur le 1er janvier 2023 ; qu'un recours en inconstitutionnalité de cette loi a été formé ; Attendu que l'AA et le AB soutiennent, en premier lieu, que les articles 2 et 3 de l'Ordonnance Souveraine attaquée sont privés de base légale par voie de conséquence de l'inconstitutionnalité des articles 1er, 3 et 16 de la loi du 7 juillet 2022 qui introduisent un principe d'exclusivité au bénéfice des ressortissants monégasques pour prétendre à la qualité de fonctionnaire; que ces dispositions de l'Ordonnance Souveraine attaquée encadrent la diffusion des circulaires qui doivent mentionner « l'obligation de posséder la nationalité monégasque » ; Attendu que les syndicats requérants font valoir, par la voie de l'exception, que les articles 1er, 3 et 16 de la loi du 7 juillet 2022, en instituant un principe d'exclusivité au bénéfice des ressortissants monégasques pour prétendre à la qualité de fonctionnaire méconnaissent les articles 17, 25 et 32 de la Constitution; qu'il résulte des dispositions de cette loi que les emplois permanents de l'État sont occupés par des fonctionnaires ; que seuls les ressortissants monégasques peuvent avoir la qualité de fonctionnaire, à la seule exception des emplois de la Direction de la Sûreté Publique, relatifs à la sécurité et à l'ordre public qui peuvent être occupés par des étrangers ayant la qualité de fonctionnaire ; que les ressortissants étrangers ne peuvent être recrutés qu'en qualité d'agent contractuel de l'État et ce même pour occuper des emplois permanents de l'État, lesquels correspondent pourtant à une activité normale et habituelle de l'Administration ; que les emplois permanents de l'État peuvent être pourvus par des agents contractuels « soit lorsque aucune personne de nationalité monégasque ne remplit les conditions requises pour les occuper en qualité de fonctionnaire » soit «pour remplacer des fonctionnaires qui n'assurent pas momentanément leurs fonctions ou les assurent à temps partiel, ou pour remplacer d'autres agents de l'État ou encore pour exercer des missions ou des tâches déterminées » ; Attendu que, selon les requérants, le principe de priorité posé par l'article 25 de la Constitution implique que pour tout recrutement dans un emploi public effectué, à titre permanent ou contractuel, une préférence soit donnée, à aptitude égale, au candidat de nationalité monégasque ; que dans une décision du 5 novembre 2022, le Tribunal Suprême a indiqué, s'agissant d'emplois privés, que « la priorité reconnue aux Monégasques par les dispositions précitées s'exercent, lorsqu'un emploi est vacant, à la condition qu'ils possèdent les aptitudes nécessaires à cet emploi» ; qu'il résulte de la combinaison des articles 25 et 32 de la Constitution que si les étrangers peuvent être soumis à des conditions supplémentaires, le droit ne disparaît pas au profit des ressortissants non monégasques ; qu'il s'agit de stabiliser dans la Principauté une population non monégasque mais ayant développé avec elle des liens étroits et pérennes ; que, dès lors, le principe constitutionnel de priorité ne peut tendre à préférer un ressortissant monégasque à un ressortissant étranger que sous réserve du respect d'une approche capacitaire, objectif que ne permet pas d'atteindre l'exclusion de principe des étrangers compte tenu de la réalité historique et démographique monégasque ; qu'en l'espèce, en instituant un principe d'exclusivité au profit des Monégasques pour accéder aux emplois publics en qualité de fonctionnaire, les dispositions de la loi contestée méconnaissent frontalement l'article 25 de la Constitution qui pose un simple principe de priorité nationale découlant de la réalité historique et démographique monégasque ; que le principe d'exclusivité posé par la loi est entendu d'autant plus strictement que, même dans le cas où aucun Monégasque ne remplirait les conditions requises pour occuper un emploi public en qualité de fonctionnaire, le ressortissant non monégasque ne peut, en aucune manière, l'occuper en tant que fonctionnaire mais seulement en qualité d'agent contractuel ; que les dispositions législatives contestées ne respectent l'article 25 de la Constitution qu'en ce qui concerne la situation des agents contractuels de l'État où le principe de priorité s'applique ; que l'interprétation stricte de la notion de priorité n'a pu être celle du Constituant qui, contrairement aux modèles étrangers conditionnant le statut de fonctionnaire à la détention de la nationalité, a fait le choix d'une simple exigence de priorité dans la mesure où, de facto, l'ensemble des emplois publics ne peut être pourvu par des Monégasques ; que ce sont les mêmes raisons historiques et démographiques qui ont conduit le législateur de 1975 à ne pas subordonner l'entrée au service de l'État à une exigence de nationalité ; que cette réalité démographique n'a pas changé depuis l'adoption de la Constitution; qu'au 31 décembre 2020, les Monégasques représentent seulement un tiers des emplois publics ; que l'objectif poursuivi par le législateur de fermeture de l'accès à la qualité de fonctionnaire n'est pas réalisable compte tenu de la réalité démographique ; Attendu que les syndicats requérants ajoutent que la logique de l'exclusivité retenue par la loi du 7 juillet 2022 induit des effets pervers antinomiques avec la volonté du Constituant ; que, tout d'abord, le principe législatif d'exclusivité a pour effet direct de niveler par le bas le niveau de compétences attendu pour occuper un emploi en faisant primer un Monégasque sur un ressortissant étranger même plus qualifié ; que le principe constitutionnel de priorité permet, quant à lui, de préserver la compétence des fonctionnaires occupant les emplois de l'État et donc la qualité de service public offerte puisqu'il s'applique à compétence égale ; que le principe législatif d'exclusivité conduit à exclure le ressortissant étranger alors même qu'il aurait été mieux qualifié et qu'il aurait pu raisonnablement prétendre à l'emploi public considéré ; qu'ensuite, le principe législatif d'exclusivité induit une précarisation des ressortissants étrangers qui bénéficieront exclusivement du statut d'agent non titulaire alors même qu'ils auront, pour certains, vocation à occuper des emplois permanents de l'État ; que la précarité est déjà, en soi, inhérente au statut d'agent contractuel, compte tenu de l'aléa guidant le renouvellement de son contrat ; que cette précarité est encore renforcée par le fait que le statut des agents contractuels n'est pas défini par la loi contestée ; qu'elle renvoie en effet à une Ordonnance Souveraine, sans aucune ligne directrice, la détermination des dispositions générales applicables aux agents contractuels et des conditions dans lesquelles ils sont recrutés et leurs contrats renouvelés ; qu'une Ordonnance Souveraine, en l'occurrence l'Ordonnance Souveraine n° 9.640 du 23 décembre 2022, n'offre aucune garantie aux agents non titulaires en ce que leurs conditions de travail seront toujours modifiables à souhait sans consultation du Conseil National ; que le principe de priorité institué par l'article 25 de la Constitution n' était pas incompatible avec un tronc commun pour les fonctionnaires et les contractuels tout en préservant les spécificités de chacune de ces catégories, alors que les contractuels représentent environ 50 % des emplois publics ; Attendu que, selon les syndicats requérants, la notion d'exclusivité choisie par le législateur n'est pas conciliable avec la liberté du travail garantie par l'article 25 de la Constitution; que cette disposition constitutionnelle ne réserve pas l'accès aux emplois publics aux Monégasques mais fixe un simple principe de priorité ; que ce principe de priorité ne peut aller jusqu'à remettre en cause la liberté du travail en empêchant l'ensemble des ressortissants étrangers d'accéder au statut de fonctionnaire et partant aux emplois permanents de l'État y afférents ; qu'il ne saurait, en effet, y avoir de liberté du travail si une catégorie de personnes ne peut accéder au statut de fonctionnaire et se trouve automatiquement réduite au rang d'agent contractuel alors qu'elles disposent de qualifications leur permettant raisonnablement de prétendre à l'emploi public considéré ; Attendu que l'AA et le AB soutiennent, en second lieu, que les articles 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine attaquée sont également privés de base légale par voie de conséquence de l'inconstitutionnalité des articles 1er, 3 et 16 de la loi du 7 juillet 2022 ; que les articles 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine attaquée prévoient que « les candidats au concours externe sont départagés en fonction de leur mérite établi par ordre de classement par le jury de sélection. Toutefois, lorsque plusieurs candidats étrangers et candidats monégasques sont à départager, ces derniers ne sont soumis qu'à la vérification des aptitudes requises par l'avis de recrutement» ; que le principe de priorité nationale posé par la Constitution s'entend comme postulant que, à compétence égale, le ressortissant monégasque doit pouvoir accéder en priorité à un emploi public face à un ressortissant non monégasque disposant de compétences équivalentes, mais non que le ressortissant non monégasque mieux qualifié se trouve, par l'effet de la loi, privé de l'accession à un emploi public en qualité de fonctionnaire; que les ressortissants étrangers se trouvent donc privés par principe, alors même qu'ils disposeraient de compétences supérieures à celles d'un ressortissant monégasque, de pouvoir accéder à un emploi permanent de l'État en qualité de fonctionnaire ; que le principe d'exclusivité prévu par la loi contestée du 7 juillet 2022 induit plusieurs violations du principe d'égalité devant la loi ; que, tout d'abord, la loi contestée génère une méconnaissance du principe d'égalité entre ressortissants étrangers travaillant sur le sol monégasque ; qu'en effet, il en résulte une différence de traitement disproportionnée selon les catégories d'emploi public occupé et plus précisément selon qu'ils exercent des emplois de la Direction de la Sûreté publique relatifs à la sécurité et à l'ordre public ou d'autres emplois publics ; que les seconds sont exclus du statut protecteur de fonctionnaire sans justification objective, raisonnable et proportionnée par rapport à l'objectif poursuivi par le législateur ; que, par ailleurs, la loi contestée induit une méconnaissance du principe d'égalité entre ressortissants étrangers travaillant sur le sol monégasque selon qu'ils occupent un emploi privé ou un emploi public ; qu'alors que l'article 25 de la Constitution prévoit un principe de priorité nationale indistinctement pour l'accession aux emplois publics et privés, seuls les étrangers souhaitant accéder à un emploi public se voient frappés par le principe d'exclusivité avec pour conséquence directe d'être privés du statut protecteur de fonctionnaire ; qu'enfin, la loi contestée méconnaît le principe d'égalité entre, d'un côté, les Monégasques bénéficiant du statut de fonctionnaire et, d'un autre côté, les étrangers qui sont tous des agents contractuels ; que cette méconnaissance du principe d'égalité est la conséquence de la violation de l'article 25 de la Constitution ; Attendu que les syndicats requérants ajoutent que la différence de traitement en raison de la nationalité ne peut trouver aucune justification acceptable alors qu'elle frappe un ressortissant non monégasque qui serait plus qualifié qu'un ressortissant monégasque ; que le principe d'égale admissibilité à l'emploi public repose sur une approche capacitaire de l'égalité ; que le Conseil constitutionnel a précisé que le législateur ne peut prévoir des modalités de sélection pour l'accès aux emplois publics qui seraient fondées sur des critères étrangers à la capacité des candidats ; que le Conseil d'État français censure également les systèmes de sélection fondés sur des critères étrangers à la capacité des candidats ; que les dispositions attaquées ne respectent pas cette analyse capacitaire ; que la dichotomie de traitement se poursuit en interne ; que lorsque les candidats sont tous monégasques, une appréciation au mérite est établie par un jury qui détermine un ordre de classement ; que lorsque les candidats sont étrangers et monégasques, il n'est plus question de mérite pour les départager, ni même d'ordre de classement ou de jury; qu'il est en effet précisé que les Monégasques ne sont soumis qu'à la vérification des aptitudes requises par l'avis de recrutement ; que le contrôle opéré est ainsi moins strict dans le but de toujours privilégier les nationaux au détriment des compétences et ce même en interne; qu'ainsi, l'avis de recrutement, publié le 3 mars pour un poste d'hôtesse d'accueil au Secrétariat général du Gouvernement précise que la moyenne générale obtenue aux épreuves devra être égale ou supérieure à une note de 10 sur 20 pour être admissible, étant entendu que les candidats de nationalité monégasque seront retenus d'office dès l'obtention de cette note minimale ; qu'ainsi, face à un candidat non monégasque, il suffira à un candidat monégasque d'obtenir la moyenne pour être retenu ; que la compétence pour le poste ne sera donc pas le critère objectif retenu ; que les dispositions attaquées méconnaissent ainsi les articles 25 et 32 de la Constitution ; Vu la contre-requête, enregistrée au Greffe Général le 8 mai 2023, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la condamnation des requérants aux entiers dépens ; Attendu que le Ministre d'État expose que le Gouvernement Princier a engagé une réflexion d'ensemble sur la modernisation de la fonction publique ; que son élaboration a été conduite en plusieurs étapes entre 2007 et 2011 ; que la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État a été modifiée par la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022, entrée en vigueur le 1er janvier 2023 ; que par une décision 2022-29 du 10 mars 2023, le Tribunal Suprême a rejeté le recours tendant à l'annulation de cette loi formé par l'AA et le AB ; Attendu que le Ministre d'État fait valoir, en premier lieu, que si les requérants soutiennent que les articles 2 et 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 9.639 du 23 décembre 2022 introduiraient un principe d'exclusivité au bénéfice des Monégasques pour prétendre à la qualité de fonctionnaire contraire au principe de priorité nationale fixé par l'article 25 de la Constitution, leur critique est en réalité dirigée contre la loi du 7 juillet 2022, comme ils le reconnaissent eux-mêmes ; que dans sa décision du 10 mars 2023 (cons. 2 à 9), le Tribunal Suprême a écarté l'argumentation, présentée en termes identiques, par les mêmes requérants, contre la loi du 7 juillet 2022 ; que les motifs particulièrement explicites de cette décision privent de tout fondement les griefs articulés par la requête contre les articles 2 et 3 de l'Ordonnance Souveraine attaquée ; Attendu que le Ministre d'État soutient, en second lieu, que le moyen tiré de l'inconstitutionnalité des articles 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine attaquée n'est pas fondé ; qu'en effet, la critique des requérants repose sur une interprétation erronée des dispositions constitutionnelles ; qu'en outre, l'invocation de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel français est inopérante ; qu'aux termes de l'article 1" de la loi n° 188 du 18 juillet 1934 modifiée, relative aux fonctions publiques, les fonctions publiques de l'État, de la Commune et des établissements publics sont attribuées aux personnes qui remplissent les conditions d'aptitude exigées ; que par un arrêt du 28 septembre 2018, État de Monaco cl Rosenal, la Cour d'appel, faisant application de ces dispositions, a jugé que la priorité de recrutement, déjà reconnue, dans les mêmes conditions, aux candidats de nationalité monégasque par la réglementation antérieure ne portait pas « atteinte par elle-même au principe d'égalité entre les candidats pour ce concours dès lors que celle-ci ne s'appliquait qu'aux candidats monégasques et qu'au cas où plusieurs candidats au poste à pourvoir de même catégorie seraient classés au même rang ceux-ci seraient alors partagés selon leur mérite» ; que s'agissant de la procédure de sélection commune aux Monégasques et aux étrangers, la Cour, faisant état d'une procédure « complexe en ce qu'elle instaure un double régime selon la nationalité du candidat, simple vérification de l'aptitude pour le candidat monégasque et véritable concours sur le seul critère du mérite pour le candidat étranger», a jugé que cette « méthode de recrutement n'est pas contraire au principe d'égalité entre les candidats selon qu'ils bénéficient ou non de la priorité d'emploi» ; que la portée de ce principe de priorité des Monégasques pour l'accession aux emplois publics et privés a été rappelée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 10 mars 2023 ; qu'il a jugé que « la priorité ainsi reconnue aux Monégasques s'exerce à la double condition que l'emploi en cause soit vacant et que le candidat possède les titres requis ou les aptitudes nécessaires pour accéder à cet emploi» ; qu'il en résulte que, pour bénéficier de la priorité prévue par l'article 25 de la Constitution, les Monégasques ne doivent pas nécessairement avoir des compétences équivalentes ou supérieures à celles d'un candidat étranger mais présenter les aptitudes requises par l'avis de recrutement ; que l'article 3-1 de la loi du 12 juillet 1975, inséré par la loi du 7 juillet 2022, précise, en ce sens, que les emplois permanents de l'État peuvent être pourvus par des agents contractuels « lorsque aucune personne de nationalité monégasque ne remplit les conditions requises pour les occuper en qualité de fonctionnaire»; que les articles 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine attaquée mettent en œuvre le principe constitutionnel de priorité des Monégasques pour l'accession aux emplois publics sans en méconnaître la portée ; qu'ils se bornent à prévoir expressément, en cas de départage, « la vérification » que le candidat monégasque retenu dispose bien des « aptitudes requises par l'avis de recrutement », c'est-à-dire qu'il possède « les aptitudes nécessaires pour accéder à cet emploi », pour reprendre les termes de la décision du 10 mars 2023 du Tribunal Suprême ; Attendu que le Ministre d'État ajoute que les requérants ne peuvent utilement soutenir que les articles 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine attaquée méconnaîtraient le principe d'égalité devant la loi entre ressortissants étrangers travaillant sur le territoire monégasque au motif qu'ils induiraient une différence de traitement injustifiée et, en tout cas, disproportionnée selon qu'ils exercent des emplois de la Direction de la Sûreté publique, relatifs à la sécurité et à l'ordre public ou d'autres emplois publics ; que cette critique ne se rapporte pas aux dispositions de l'Ordonnance Souveraine attaquée mais à celles de la loi du 7 juillet 2022 dont la constitutionnalité a été reconnue par le Tribunal Suprême (cons. 8 de la décision du 10 mars 2023) ; SUR CE, Vu l'Ordonnance Souveraine attaquée ; Vu les pièces produites et jointes au dossier ; Vu la Constitution, notamment le 1° du B de son article 90 ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu la loi n° 975 du 12 juillet 1975 modifiée, portant statut des fonctionnaires de l'État ; Vu l'Ordonnance du 7 mars 2023 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Didier RIBES, Vice-président, comme rapporteur ; Vu l'Ordonnance du 7 mars 2023 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a réduit les délais de production des réplique et duplique ; Vu le procès-verbal de clôture de Madame le Greffier en chef en date du 5 juin 2023 ; Vu l'Ordonnance du 7 juin 2023 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 12 juillet 2023 ; Ouï Monsieur Didier RIBES, Vice-président du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï Maître Aurélie SOUSTELLE, Avocat au barreau de Nice, pour l'AA et le AB ; Ouï Maître Jacques MOLINIE, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ; Ouï Monsieur le Procureur Général en ses conclusions tendant au rejet de la requête ; La parole ayant été donnée en dernier aux parties ; Après en avoir délibéré Considérant que l'AA et le AB demandent, sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution, l'annulation pour excès de pouvoir des articles 2, 3, 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine n° 9.639 du 23 décembre 2022 modifiant l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022 modifiant la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État ; Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 25 de la Constitution : « La liberté du travail et garantie. Son exercice est réglementé par la loi. / La priorité est assurée aux Monégasques pour l'accession aux emplois publics et privés, dans les conditions prévues par la loi ou les conventions internationales» ; que la priorité ainsi reconnue aux Monégasques s'exerce à la double condition que l'emploi en cause soit vacant et que le candidat possède les titres requis ou les aptitudes nécessaires pour accéder à cet emploi ; Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 17 de la Constitution, « les Monégasques sont égaux devant la loi. Il n'y a pas entre eux de privilèges» ; que le principe d'égalité, garanti par l'article 17 de la Constitution, ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit ; qu'en revanche, il n'oblige pas à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes ; que l'article 32 de la Constitution dispose : « L'étranger jouit dans la Principauté de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux» ; Considérant que l'article 2 de la loi du 12 juillet 1975, dans sa rédaction résultant de l'article 1" de la loi du 7 juillet 2022 énonce que nul ne peut avoir la qualité de fonctionnaire s'il ne possède la nationalité monégasque ; qu'il prévoit, toutefois, que les emplois de la Direction de la Sûreté Publique relatifs à la sécurité et à l'ordre public peuvent être occupés par des fonctionnaires ne possédant pas cette nationalité ; qu'il résulte notamment des articles 3-1 à 3-4 de la loi du 12 juillet 1975, issus de l'article 3 de la loi du 7 juillet 2022, que les emplois permanents de l'État sont occupés par des fonctionnaires ; qu'ils peuvent cependant être pourvus par des agents contractuels lorsqu'aucune personne de nationalité monégasque ne remplit les conditions requises pour les occuper en qualité de fonctionnaire ; que des agents contractuels de l'État peuvent également être recrutés pour remplacer des fonctionnaires qui n'assurent pas momentanément leurs fonctions ou les assurent à temps partiel, ou pour remplacer d'autres agents de l'État ou encore pour exécuter des missions ou des tâches déterminées ; que les agents contractuels de l'État sont recrutés et leur contrat peut être renouvelé, dans des conditions déterminées par Ordonnance Souveraine, sous réserve de la priorité accordée aux personnes de nationalité monégasque ; que l'article 20-1 de la loi du 12 juillet 1975, créé par l'article 16 de la loi du 7 juillet 2022, précise que le candidat retenu à l'issue d'un concours de recrutement est recruté en qualité de fonctionnaire s'il est de nationalité monégasque ; qu'il est recruté en qualité d'agent contractuel de l'État s'il est d'une autre nationalité, sauf application des dispositions relatives aux emplois de la Direction de la Sûreté Publique relatifs à la sécurité et à l'ordre public ; que l'article 20-2 de la loi du 12 juillet 1975, créé par l'article 17 de la loi du 7 juillet 2022, dispose qu'« en vue de favoriser la mobilité et la promotion internes, les fonctionnaires ayant acquis, dans leur catégorie, une ancienneté de service suffisante ou ceux disposant d'une expérience suffisante dans le domaine ou l'exercice de la fonction peuvent, s'ils remplissent les conditions d'aptitude nécessaires, être nommés à un emploi, de même catégorie ou de catégorie supérieure, soit à la suite d'une évaluation professionnelle, soit au choix après avis de la commission paritaire compétente instituée par l'article 28, le cas échéant, sur justification d'une formation professionnelle » ; Considérant, d'une part, que pour l'application de l'article 20-2 de la loi du 12 juillet 1975, l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 17 août 1978, dans sa rédaction résultant de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine attaquée, prévoit que la circulaire diffusée par la Direction des ressources humaines et de la formation de la Fonction publique lorsqu'un emploi est à pourvoir mentionne l'obligation de posséder la nationalité monégasque et celle d'être fonctionnaire ; que l'article 7 de de l'Ordonnance Souveraine du 17 août 1978, dans sa rédaction résultant de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine attaquée, précise que la liste des candidats fonctionnaires remplissant les conditions énoncées par la circulaire est fixée par la Direction des ressources humaines et de la formation de la Fonction publique et que ces fonctionnaires candidats sont informés, en temps utile, des modalités de l'évaluation professionnelle ; Considérant, d'autre part, que les articles 13 et 13-1 de l'Ordonnance Souveraine du 17 août 1978, dans leur rédaction résultant des articles 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine attaquée, disposent que les candidats au concours externe sont départagés en fonction de leur mérite établi par ordre de classement par le jury de sélection ; qu'ils précisent, toutefois, que lorsque plusieurs candidats étrangers et candidats monégasques sont à départager, ces derniers ne sont soumis qu'à la vérification des aptitudes requises par l'avis de recrutement ; Considérant, en premier lieu, que les syndicats requérants soutiennent que les articles 2, 3, 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine attaquée seraient privés de base légale en raison de l'inconstitutionnalité des articles 1', 3 et 16 de la loi du 7 juillet 2022 ; Considérant, toutefois, tout d'abord, que ni l'article 25 de la Constitution, eu égard à la portée, rappelée au point 2, du principe de priorité des Monégasques pour l'accession aux emplois publics et privés, ni aucune autre disposition de la Constitution ne fait obstacle à ce que le législateur décide de réserver aux nationaux la qualité de fonctionnaire ; Considérant, ensuite, que les dispositions des articles 1er, 3 et 16 de la loi du 7 juillet 2022 n'ont ni pour objet, ni pour effet, compte tenu des caractéristiques démographiques de la Principauté, d'interdire l'accession aux emplois publics des personnes n'ayant pas la nationalité monégasque ; qu'en effet, elles ne ferment pas aux ressortissants étrangers l'accès aux concours de recrutement organisés par l'État mais ont pour seule conséquence que l'étranger qui réussit un tel concours est recruté en qualité d'agent contractuel et non de fonctionnaire ; qu'en outre, un étranger peut occuper un emploi permanent de l'État en qualité d'agent contractuel lorsqu'aucune personne de nationalité monégasque ne remplit les conditions requises pour l'occuper en qualité de fonctionnaire; qu'ainsi, le grief tiré de ce que ces dispositions législatives méconnaîtraient la liberté du travail garantie par l'article 25 de la Constitution ne peut qu'être écarté ; Considérant, par ailleurs, qu'eu égard à la nature particulière du lien les unissant à l'État, les Monégasques ne sont pas dans la même situation que les étrangers ; que le grief tiré de ce que les articles ler, 3 et 16 de la loi du 7 juillet 2022 méconnaîtraient le principe d'égalité entre Monégasques et ressortissants étrangers n'est donc pas fondé ; Considérant, en outre, que la différence de traitement entre les personnes occupant des emplois relatifs à la sécurité et à l'ordre public au sein de la Direction de la Sûreté publique et ceux occupant d'autres emplois publics est fondée sur un critère objectif résultant de la nature des missions assurées ; qu'elle n'est pas contraire au principe d'égalité ; Considérant, enfin, qu'un étranger occupant un emploi public ne se trouve pas dans la même situation qu'un étranger occupant un emploi privé ; que, par suite, les syndicats requérants ne sont pas fondés à soutenir que la loi du 7 juillet 2022 méconnaîtrait le principe d'égalité entre ressortissants étrangers travaillant sur le sol monégasque ; soutenir que la loi du 7 juillet 2022 méconnaîtrait le principe d'égalité entre ressortissants étrangers travaillant sur le sol monégasque ; Considérant, en second lieu, que les articles 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine attaquée mettent en œuvre le principe constitutionnel de priorité des Monégasques pour l'accession aux emplois publics sans en méconnaître la portée ; que, par suite, le moyen tiré de ce que ces dispositions méconnaîtraient les articles 25 et 32 de la Constitution doit être écarté ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que l'AA et le AB ne sont pas fondés à demander l'annulation des articles 2, 3, 9 et 10 de l'Ordonnance Souveraine qu'ils attaquent ; Décide : La requête de l'AA et du AB est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de l'AA et du AB. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. Ainsi délibéré et jugé par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Messieurs Didier LINOTTE, Officier de l'Ordre de Saint-Charles, Président, Didier RIBES, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Vice-président, rapporteur, Philippe BLACHER, Stéphane BRACONNIER, Membres titulaires, et Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Membre suppléant, et prononcé le vingt-six juillet deux mille vingt-trois en présence du Ministère public, par Monsieur Didier RIBES, assisté de Madame Virginie SANGIORGIO, Chevalier de l'Ordre de Saint -Charles, Greffier en Chef.