# Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100031
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100031 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/03-15-jp-100031))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'une vaste opération de restructuration urbaine et de valorisation foncière portant sur l'un des espaces stratégiques du littoral monégasque : le site de l'Esplanade des Pêcheurs, situé sur le Port Hercule, au sein du quartier ordonnancé de la Condamine.
La genèse de cette opération remonte au 5 septembre 2014, date à laquelle un projet immobilier d'envergure a été initié conjointement par l'État de Monaco, la société anonyme monégasque (S.A.M.) B., devenue par la suite la société C., ainsi qu'une personne physique, M. f. D. Afin de permettre la concrétisation juridique et matérielle de ce programme immobilier mixte associant des capitaux et des objectifs publics et privés, les autorités publiques monégasques ont engagé une réforme normative en plusieurs étapes, combinant déclassement domanial par voie législative et adaptation de la réglementation urbanistique par voie d'ordonnance souveraine.
En premier lieu, l'intervention du législateur s'est avérée indispensable pour modifier le statut domanial de l'emprise foncière concernée. Cette étape a été franchie par l'adoption de la loi du 28 juillet 2022 — également désignée dans le corps de la décision sous les références à la loi n° 1.350 ou n° 1.530 du 29 juillet 2022 — qui a procédé à la désaffectation et au déclassement d'une partie de l'Esplanade des Pêcheurs. Cette évolution législative avait précisément pour finalité d'ouvrir le site à l'urbanisation.
En second lieu, à la suite de cette loi de déclassement, le Gouvernement princier a engagé la procédure de modification de la réglementation d'urbanisme applicable afin d'intégrer les paramètres constructifs du projet. À l'époque des faits, le cadre réglementaire régissant ce secteur était fixé par l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 portant délimitation et règlement d'urbanisme du secteur des quartiers ordonnancés. Pour adapter ce texte aux caractéristiques du programme projeté sur l'Esplanade des Pêcheurs, le gouvernement a élaboré un projet d'ordonnance souveraine modificative, lequel a été soumis successivement à trois instances consultatives au cours de l'automne 2022 :
- Le Comité Consultatif pour la Construction a été saisi et a rendu son avis lors de sa séance du 15 septembre 2022. À cette occasion, cet organisme a suggéré deux modifications de portée limitée concernant les dispositions particulières d'urbanisme applicables au quartier de la Condamine ;
- Le Conseil de la mer a examiné le texte lors de sa séance du 15 novembre 2022 et a émis un avis motivé favorable ;
- Le Conseil communal a délibéré sur le projet lors de sa séance du 22 novembre 2022, émettant également un avis favorable.
Au terme de ce processus consultatif, et après délibération du Conseil de Gouvernement en date du 7 décembre 2022, le Prince Souverain a adopté l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 modifiant les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 précitée. Ce nouveau texte réglementaire, publié au *Journal de Monaco* le 23 décembre 2022, a modifié le plan de zonage du secteur des quartiers ordonnancés et introduit des dispositions particulières codifiées sous la référence « RU-CND-DP-V15D » ainsi que des plans de coordination correspondants pour le quartier de la Condamine, regroupés au sein d'une « Annexe 4 » adjointe à l'Ordonnance Souveraine de 2013.
Dans sa substance, l'article 5.2 de cette Annexe 4 édicte les dispositions particulières applicables à l'opération d'aménagement d'ensemble dite « Esplanade des Pêcheurs », couvrant les emprises bâties identifiées sous les références EB19 a à d. Le programme autorisé par cette nouvelle réglementation vise, selon les termes mêmes de l'ordonnance, une « optimisation de ce foncier » par le déploiement d'un programme immobilier mixte public/privé d'une ampleur considérable. Tel que détaillé dans les motifs de la décision commentée, ce projet global et complexe comprend :
- La création d'une institution muséale à vocation culturelle et scientifique d'une surface d'environ 5 400 m², spécifiquement destinée à accueillir des collections d'archéologie sous-marine ;
- L'aménagement d'une esplanade de plain-pied d'une superficie d'environ 3 700 m² ;
- La réalisation d'espaces couverts modulables d'environ 2 100 m², conçus pour être utilisés lors des Grands Prix automobiles ainsi que pour diverses manifestations tout au long de l'année ;
- L'édification d'un bâtiment à usage mixte de commerces, de bureaux et de logements privés développant une superficie totale de 18 100 m² ;
- La construction d'un immeuble d'environ 3 000 m² abritant des commerces et des logements domaniaux ;
- L'aménagement de locaux de 1 500 m² affectés au relogement des professionnels du port et des services de la Police maritime ;
- La création d'une liaison mécanique par ascenseurs reliant le site du projet au quartier historique de Monaco-Ville ;
- Le développement de jardins publics sur une superficie d'environ 2 000 m² ;
- Enfin, la création de 182 places de stationnement.
C'est contre ce nouveau cadre réglementaire, qui détermine les volumétries, les gabarits et les règles d'implantation des futurs bâtiments tout en aménageant des règles visant à préserver certaines perspectives visuelles (notamment par l'article 5.2.1 prévoyant un bâtiment en oblique destiné à préserver la perception du Fort Antoine), que s'est élevée une société civile immobilière, la S.C.I. A.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la légalité de cette réforme urbanistique, la société S.C.I. A. — dont le chapeau introductif de la publication officielle mentionne qu'elle est engagée dans le cadre de cette réforme, sans que la décision elle-même ne précise la nature exacte de ses droits ou de ses intérêts sur le périmètre concerné — a initié une démarche précontentieuse auprès de l'autorité administrative. Par un recours gracieux daté du 14 février 2023 et déposé le 15 février 2023 entre les mains du Ministre d'État, la société requérante a sollicité le retrait pur et simple de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022.
Par une décision explicite en date du 20 mars 2023, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande de retrait.
La S.C.I. A. a alors saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation, d'une part, de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 et, d'autre part, de la décision du Ministre d'État du 20 mars 2023 rejetant son recours gracieux. Au soutien de sa requête, la société a également formulé des demandes avant dire droit tendant à ce que la haute juridiction prescrive des mesures d'instruction (dont la nature exacte n'est pas précisée dans la décision).
Sur le fond du droit, l'argumentation de la société requérante s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne classiques du contentieux administratif de l'urbanisme :
1. **Sur la légalité externe**, la requérante invoquait l'irrégularité de la procédure consultative préalable à l'adoption de l'ordonnance souveraine. Elle mettait en cause les conditions dans lesquelles avaient été consultés le Comité Consultatif pour la Construction, le Conseil de la mer et le Conseil communal. Elle soutenait notamment que les règles de composition et de quorum n'auraient pas été respectées, que les modifications apportées au texte initial par le Comité Consultatif pour la Construction auraient dû entraîner une nouvelle consultation de ces instances ou une seconde délibération du Conseil communal, et enfin que la consultation du Conseil de la mer était viciée par l'absence de production d'une étude d'impact préalable permettant d'évaluer les incidences environnementales du projet sur le milieu marin.
2. **Sur la légalité interne**, la S.C.I. A. articulait deux griefs principaux. D'une part, elle soutenait que l'Ordonnance Souveraine était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, au motif que les nouveaux gabarits et emprises bâties autorisés par l'article 5.2 de l'Annexe 4 porteraient atteinte aux éléments du patrimoine culturel et historique environnant, ainsi qu'aux perspectives visuelles depuis le Port Hercule. D'autre part, elle invoquait un détournement de pouvoir, estimant (selon ce qui se déduit de la réponse du Tribunal) que la modification du règlement d'urbanisme ne poursuivait pas un but d'intérêt général mais visait à favoriser des intérêts particuliers liés à la composante privée de l'opération immobilière.
En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, concluait au rejet de la requête. À titre principal, l'administration opposait une fin de non-recevoir à l'action de la S.C.I. A. (la nature de cette irrecevabilité, probablement liée à l'intérêt ou à la qualité pour agir de la société requérante, n'est pas précisée dans la décision). À titre subsidiaire, sur le fond, l'État défendait la parfaite régularité de la procédure d'élaboration de l'ordonnance souveraine ainsi que le bien-fondé et la finalité d'intérêt public des nouvelles dispositions d'urbanisme, s'appuyant notamment sur l'autorité d'une précédente décision rendue par le Tribunal Suprême le 10 mars 2023 relative à la loi de déclassement du même site.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
L'examen de la requête de la S.C.I. A. conduisait le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, à résoudre une série de questions juridiques intéressant tant le droit de la procédure administrative non contentieuse que le droit substantiel de l'urbanisme et de l'environnement en Principauté de Monaco.
De manière synthétique, le problème de droit central pouvait être formulé ainsi : **Dans quelles conditions de régularité procédurale — notamment au regard des compétences respectives du Comité Consultatif pour la Construction, du Conseil de la mer et du Conseil communal — et sous quel degré de contrôle juridictionnel quant à la préservation du patrimoine et à la poursuite de l'intérêt général, le pouvoir réglementaire peut-il modifier le règlement d'urbanisme des quartiers ordonnancés afin de permettre la réalisation d'une opération d'aménagement mixte (publique et privée) sur une dépendance déclassée du domaine public maritime et portuaire ?**
Cette problématique générale se décomposait en trois sous-questions techniques :
1. **Quant au formalisme consultatif :** L'introduction de modifications d'urbanisme affectant le littoral impose-t-elle la réalisation d'une étude d'impact environnemental préalable à la saisine du Conseil de la mer, et l'intégration en cours de procédure d'amendements proposés par l'un des organes consultés oblige-t-elle le gouvernement à soumettre le texte modifié à un nouveau cycle complet de consultations auprès de l'ensemble des instances ?
2. **Quant au contrôle de l'appréciation urbanistique :** Les règles de gabarit et de volumétrie édictées par l'ordonnance attaquée, bien que susceptibles d'avoir une incidence sur le patrimoine historique et culturel (tel le Fort Antoine), excèdent-elles manifestement la marge d'appréciation discrétionnaire reconnue aux auteurs du règlement d'urbanisme ?
3. **Quant à la finalité de l'acte :** La circonstance que la modification réglementaire permette la réalisation d'un important programme immobilier privé (logements, bureaux, commerces) au sein d'une opération globale d'aménagement entache-t-elle l'ordonnance souveraine de détournement de pouvoir, ou l'indivisibilité des équipements publics et des contreparties financières confère-t-elle à l'ensemble un but d'intérêt général ?
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter l'intégralité des prétentions de la société requérante, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré, méthodique et empreint d'un grand pragmatisme juridique.
#### 1. Le refus préalable des mesures d'instruction et l'économie de la fin de non-recevoir
Avant d'aborder le fond du litige, le Tribunal écarte sommairement, dès le considérant 2, les demandes de mesures d'instruction formulées par la S.C.I. A. Pour ce faire, il s'appuie sur deux critères conjugués : d'une part, « l'état des pièces produites et jointes au dossier », qui suffit à éclairer la religion du juge ; d'autre part, « la nature de l'acte attaqué », s'agissant d'une ordonnance souveraine à caractère réglementaire dont le contrôle de légalité s'effectue essentiellement au vu du dossier administratif de son élaboration et des dispositions textuelles et graphiques qu'elle comporte.
Par ailleurs, à la fin de sa motivation (considérant 12), la Haute Juridiction fait application de la technique bien connue de l'économie des moyens — et plus précisément du rejet au fond *in limine* sans examen de la recevabilité — en jugeant que la requête doit être rejetée au fond « sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par l'État de Monaco ». Ce choix procédural permet au juge constitutionnel et administratif monégasque de purger définitivement le débat sur la légalité de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613, sécurisant ainsi l'opération d'aménagement contre d'éventuels recours ultérieurs par voie d'exception.
#### 2. La validation méthodique de la procédure consultative tripartite
Aux considérants 3 à 9, le Tribunal Suprême examine scrupuleusement le respect des règles régissant la consultation des trois organes intervenus dans le processus d'élaboration du texte.
* **S'agissant du Comité Consultatif pour la Construction (considérants 3 et 4) :** Se fondant sur l'article 1er, 7° de l'Ordonnance Souveraine n° 3.387 du 30 juin 1956 (qui impose la consultation de ce comité sur les projets de plans de coordination concernant le secteur des ensembles ordonnancés visé à l'article 5 de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 et à l'article 13 de l'Ordonnance n° 2.120 du 16 novembre 1959) et sur son article 2 relatif à sa composition, le Tribunal constate que la séance du 15 septembre 2022 s'est tenue dans le respect des règles de composition et de quorum. Surtout, répondant au grief tiré de l'évolution du texte après cet avis, le juge relève que le Comité a lui-même proposé « deux modifications de portée limitée » qui ont été intégrées à l'annexe n° 4, et que ces ajustements ont été portés à la connaissance de ses membres. Dès lors, le gouvernement ayant suivi les propres suggestions de l'organe consultatif sur des points circonscrits, aucune nouvelle saisine de ce comité n'était juridiquement requise.
* **S'agissant du Conseil de la mer (considérants 5 et 6) :** Le raisonnement du Tribunal sur ce point est particulièrement remarquable. Il commence par consacrer le caractère obligatoire de la consultation de cette instance en combinant les articles L. 110-1 (alinéa 1er), L. 230-1 et L. 230-2 du Code de la mer. L'article L. 230-1 a pour objet d'assurer la conservation de la faune et de la flore marines, de préserver de tous troubles le milieu marin et de prévenir les dommages au sol et au sous-sol sur l'ensemble des rivages, eaux intérieures et eaux territoriales. L'article L. 230-2 impose l'avis du Conseil de la mer pour les ordonnances souveraines déterminant les conditions d'application de ces règles, notamment pour les activités susceptibles de nuire à la qualité écologique de ces eaux et aires.
Analysant concrètement l'objet de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613, le Tribunal juge « qu'il est manifeste que les règles ainsi énoncées par ladite Ordonnance Souveraine emportent utilisation du rivage, du sol et du sous-sol et sont susceptibles de générer des troubles au milieu marin et des dommages au sol et sous-sol, au sens de l'article L. 230-1 du Code de la mer ». En conséquence, l'adoption du texte exigeait impérativement l'avis motivé du Conseil de la mer.
Toutefois, après avoir posé cette exigence, le Tribunal constate qu'elle a été pleinement satisfaite lors de la séance du 15 novembre 2022, tenue conformément aux règles de composition de l'article L. 110-1. Il écarte ensuite deux critiques majeures de la requérante : d'une part, il affirme avec netteté « qu'aucune disposition n'exige la production d'une étude d'impact préalable en matière d'Ordonnance Souveraine portant modification des règles d'urbanisme » ; d'autre part, il juge que les deux modifications de portée limitée issues du Comité Consultatif pour la Construction n'avaient pas à être soumises au Conseil de la mer dès lors qu'elles « ne se rapportaient pas au champ de compétences » de ce dernier.
* **S'agissant du Conseil communal (considérants 7 et 8) :** Le Tribunal rappelle les termes de l'article 26 de la loi n° 959 du 29 juillet 1974 sur l'organisation communale, qui impose la consultation du Conseil communal par le Ministre d'État dans six séries d'hypothèses (projets importants de travaux publics et constructions d'immeubles par l'État ; constructions privées dépassant certains seuils volumétriques tels que 15 000 m³ dans les ensembles ordonnancés ; projets à Monaco-Ville ; création ou suppression de promenades ou jardins publics ; projets de planification urbaine et de réglementation d'urbanisme ; projets modifiant l'esthétique de la ville ou la circulation). Ce texte prévoit un mécanisme de seconde délibération obligatoire uniquement « si le Ministre d'État entend passer outre à un avis défavorable dûment motivé ». Or, en l'espèce, le Conseil communal, régulièrement réuni avec le quorum requis le 22 novembre 2022, a émis un avis favorable. Le Tribunal en déduit logiquement qu'aucune seconde délibération n'était nécessaire, ajoutant que les deux modifications mineures issues du Comité Consultatif pour la Construction n'ont nullement remis en cause la portée de l'avis donné par l'assemblée communale.
#### 3. Le rejet du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation
Au considérant 10, le Tribunal Suprême exerce un contrôle restreint — limité à l'erreur manifeste d'appréciation — sur le contenu substantiel des nouvelles règles d'urbanisme introduites à l'Annexe 4 (dispositions « RU-CND-DP-V15D ») et particulièrement à son article 5.2 régissant les emprises bâties EB19 a à d de l'Esplanade des Pêcheurs.
Pour écarter le grief d'atteinte au patrimoine culturel et historique, la juridiction procède à un bilan concret des garanties intégrées au texte même de l'ordonnance. Elle relève d'abord que les gabarits autorisés ont recueilli l'aval technique du Comité Consultatif pour la Construction et du Conseil de la mer. Elle souligne ensuite la triple finalité urbanistique poursuivie par ces règles :
- Intégrer les projets immobiliers de manière à préserver le patrimoine bâti ;
- Maintenir les vues emblématiques depuis le Port Hercule vers la mer ;
- Garantir le dégagement de surfaces suffisantes pour assurer la pérennisation des Grands Prix automobiles en Principauté.
Korpus — Jurisprudence
Tribunal Suprême, 15 mars 2024, S. C. I. A. c/ État de Monaco
Recours en annulation - Règlement d'urbanisme - Procédure consultative - Désaffectation - Déclassement - Intérêt général - Erreur manifeste d'appréciation (non) - Détournement de pouvoir (non)
Dans le cadre d'une réforme visant à ouvrir à l'urbanisation le site de l'Esplanade des Pêcheurs du Port Hercule et dans laquelle est engagée la Société S. C. I. A., a été modifiée l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 portant délimitation et règlement d'urbanisme du secteur des quartiers ordonnancés. La société requérante a sollicité à titre gracieux du Ministre d'État le retrait de cette modification qui été rejetée par une décision explicite. La société décide donc de se pourvoir devant le Tribunal Suprême contre cette décision et l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022.
Le Tribunal rejette la requête de la Société S. C. I. A. En effet, s'agissant de la procédure, l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 a été adoptée selon les règles visant à consulter le Comité Consultatif pour la Construction et a repris ses modifications proposées. Par ailleurs, du fait de la désaffectation d'une partie de l'Esplanade et des modifications prévues par cette Ordonnance qui sont susceptibles de générer des troubles au milieu marin et des dommages au sol et sous-sol, le Conseil de la mer devait produire un avis motivé. Ce dernier s'est bien réuni conformément aux dispositions du Code de la mer et aucune disposition n'impose une étude d'impact préalable pour la modification d'une Ordonnance Souveraine. En outre, les modifications apportées par le Comité Consultatif pour la Construction ne relèvent pas du champ de compétences du Conseil de la mer. Au regard du type de projet, le Conseil communal a été consulté dans les règles des dispositions de la loi n° 959 du 29 juillet 1974 et a émis un avis favorable. Le Tribunal rejette également l'erreur manifeste d'appréciation, car au regard des pièces du dossier, il ne ressort pas que ces éléments sont susceptibles d'affecter des éléments du patrimoine culturel et historique, notamment au regard des exigences énoncées à l'article 5.2 de l'annexe 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613.
Enfin, le Tribunal écarte également le moyen tiré d'un détournement de pouvoir, car l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 a été adoptée conformément aux dispositions adoptées dans la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022, il convenait dès lors de modifier l'Ordonnance de 2013. En outre, le Tribunal Suprême a déjà considéré dans une décision 2022-31 du 10 mars 2023 : « qu'eu égard à l'ensemble des équipements à réaliser et des contreparties financières pour l'Etat qu'il comporte, un tel projet, dont les éléments ne sauraient être dissociés, présente un intérêt public » et que « par suite, le déclassement de la parcelle que suppose sa réalisation poursuit un but d'intérêt général ».
LE TRIBUNAL SUPRÊME
Siégeant et délibérant en Assemblée plénière
Après en avoir délibéré
Considérant que, à la suite de l'adoption de la loi du 28 juillet 2022, le Gouvernement a engagé une réforme afin d'ouvrir à l'urbanisation le site de l'Esplanade des Pêcheurs du Port Hercule et, ainsi, d'accueillir le projet immobilier initié le 5 septembre 2014 par l'État de Monaco, la S. A. M. B., devenue C., et M. f. D. ; qu'à cet effet, le Prince Souverain a adopté, après avis du Comité Consultatif pour la Construction en date du 15 septembre 2022, avis du Conseil de la mer en date du 15 novembre 2022, avis du Conseil communal en date du 22 novembre 2022 et délibération du Conseil de Gouvernement le 7 décembre 2022, l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 modifiant les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 portant délimitation et règlement d'urbanisme du secteur des quartiers ordonnancés ; que cette Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 a été publiée au Journal de Monaco le 23 décembre 2022 ; que la S. C. I. A. a sollicité à titre gracieux du Ministre d'État, par recours du 14 février 2023 déposé le 15 février 2023, le retrait de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 ; que, par décision du 20 mars 2023, le Ministre d'État a rejeté cette demande ; que cette décision, ensemble l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022, sont les décisions attaquées ;
Sur les demandes de mesure d'instruction
Considérant qu'en l'état des pièces produites et jointes au dossier et eu égard à la nature de l'acte attaqué, il n'y a pas lieu de prescrire les mesures d'instruction sollicitées par la S. C. I. A. ;
Sur la régularité de la procédure consultative
Considérant, en premier lieu, que l'Ordonnance Souveraine n° 3.387 du 30 juin 1956 instituant un Comité Consultatif pour la Construction dispose, dans son article 1er, que « Le Comité Consultatif pour la Construction est obligatoirement consulté, donne son avis et formule des suggestions : (…) 7° Sur les projets de plans de coordination concernant le secteur des ensembles ordonnancés visé à l'article 5 de l'Ordonnance-Loi n° 674, du 3 novembre 1959, ainsi que les projets de plans de coordination partiels prévus à l'article 13 de l'Ordonnance n° 2.120, du 16 novembre 1959 » ; que son article 2 fixe la composition du Comité Consultatif pour la Construction ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 a fait l'objet d'une consultation par le Comité Consultatif pour la Construction lors de la séance du 15 septembre 2022 ; que les règles de composition, en particulier de quorum, ont été respectées ; que, dans l'avis rendu lors de cette séance, le Comité Consultatif pour la Construction a proposé deux modifications de portée limitée qui ont été reprises à l'annexe n° 4 portant dispositions particulières d'urbanisme applicables au quartier ordonnancé de la Condamine insérées dans l'Ordonnance Souveraine attaquée ; que ces modifications ont été portées à la connaissance des membres du Comité Consultatif pour la Construction ; qu'il n'y avait, dès lors, pas lieu d'organiser une nouvelle consultation du Conseil Consultatif pour la Construction ;
Sources citées
1 référence
Jurisprudence (1)
[1]
Tribunal Suprême de Monaco, n° 2024-03-15 — Décision commentée
Considérant, en deuxième lieu, que selon les dispositions de l'article L. 1101, alinéa 1er, du Code de la mer : « Il est institué un Conseil de la mer chargé d'examiner les projets de loi ou d'ordonnances qui lui sont soumis dans les cas prévus par le présent code et de formuler un avis motivé sur ces textes » ; que l'article L. 2301 du même code dispose : « Les dispositions du présent titre, sans préjudice de celles du titre II, ont pour objet d'assurer, par des mesures appropriées, la conservation et le développement naturels de la faune et de la flore marines et, à ces fins, de préserver de tous troubles le milieu marin et de prévenir les dommages susceptibles d'être causés au sol et au sous-sol ainsi qu'aux ouvrages appropriés qui y sont implantés. / Elles s'appliquent à l'ensemble des rivages, des eaux intérieures et des eaux territoriales ; dans ces limites, des aires particulières peuvent être définies en vue d'assurer une protection spécifique » ; que l' article L. 2302 du Code de la mer ajoute : « Les conditions d'application de l'article précédent sont déterminées, après avis du Conseil de la mer, par des ordonnances souveraines qui précisent notamment : les conditions d'exercice dans lesdites eaux et aires de toute activité susceptible de nuire au maintien de leur qualité écologique » ; qu'en l'espèce, l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 comporte des dispositions en matière d'urbanisme qui affectent l'Esplanade des Pêcheurs et qui sont destinées à « accueillir, dans le cadre d'une optimisation de ce foncier, un programme immobilier mixte public/privé permettant de développer de nouvelles surfaces à vocation d'habitation, culturelle et tertiaire et à développer de généreux espaces publics d'accompagnement », tout en précisant que ce programme a justifié la désaffectation d'une partie de l'Esplanade des pêcheurs par la loi n° 1.350 du 29 juillet 2022 ; qu'il est manifeste que les règles ainsi énoncées par ladite Ordonnance Souveraine emportent utilisation du rivage, du sol et du sous-sol et sont susceptibles de générer des troubles au milieu marin et des dommages au sol et sous-sol, au sens de l' article L. 2301 du Code de la mer ; que, dès lors, en application de l'article L. 2302 du même code, une Ordonnance Souveraine susceptible d'avoir ce type d'effet ne peut être adoptée qu'après avis motivé du Conseil de la mer ;
Considérant qu'il résulte des pièces du dossier que le Conseil de la mer a examiné le projet d'Ordonnance Souveraine attaquée lors de sa séance du 15 novembre 2022 ; que, conformément aux dispositions de l'article L. 1101 du Code de la mer, il s'est réuni dans le respect des règles liées à sa composition ; qu'aucune disposition n'exige la production d'une étude d'impact préalable en matière d'Ordonnance Souveraine portant modification des règles d'urbanisme ; qu'en outre, les deux modifications de portée limitée qui ont été apportées au projet ne se rapportaient pas au champ de compétences du Conseil de la mer ;
Considérant, en troisième lieu, que les dispositions de l'article 26 de la loi du 29 juillet 1974 sur l'organisation communale prévoit que « Le Conseil communal est obligatoirement consulté par le Ministre d'État : 1°) sur les projets importants de travaux publics et les projets de construction d'immeubles par l'État 2°) sur les projets de construction d'immeubles par des particuliers dans les cas suivants : dans le secteur des ensembles ordonnancés : lorsque le volume bâti, au-dessus du terrain naturel, excède 15.000 m3 ; dans le secteur des opérations urbanisées : lorsque le volume bâti, au-dessus du terrain naturel excède 7.500 m3 dans le secteur réservé : sur tous les projets ; 3°) sur les projets de construction d'immeubles par l'État ou par des particuliers dans le quartier de Monaco-Ville, ainsi que sur les projets de travaux publics à entreprendre dans ce quartier ; 4°) sur les projets de création ou de suppression de promenades, zones vertes ou jardins publics ; 5°) sur les projets de planification urbaine et de réglementation d'urbanisme applicables aux différents secteurs et zones de la Principauté ; 6°) sur les projets de construction, de démolition ou de reconstruction susceptibles de modifier l'aspect ou l'esthétique de la ville ou la circulation urbaine. Lorsqu'il est saisi de l'un des projets visés au précédent alinéa, le Conseil communal doit émettre son avis dans les dix jours ouvrés. À cet effet et à la demande du Maire, les services administratifs présentent au Conseil communal les aspects du ou des projets et lui apportent toutes précisions utiles. Le Conseil communal est réuni sans délai, s'il y a lieu en session extraordinaire et, le cas échéant, selon la procédure d'urgence prévue à l'article 10. Si le Ministre d'État entend passer outre à un avis défavorable dûment motivé, il est tenu de provoquer une seconde délibération du Conseil communal. Le second avis doit être formulé dans les conditions mentionnées au précédent alinéa. Il ne peut être passé outre à un nouvel avis défavorable que par arrêté ministériel motivé. ».
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le Conseil communal s'est réuni, dans le respect des règles de quorum, lors de la séance du 22 novembre 2022 ; qu'à l'issue de cette réunion, ses membres ont émis un avis favorable au projet d'Ordonnance Souveraine attaquée ; qu'il n'y avait donc pas lieu d'organiser une seconde délibération du Conseil communal ; qu'au surplus, les deux modifications de portée limitée apportées au projet à la demande du Comité Consultatif de la Construction n'ont pas remis en cause l'avis donné par le Conseil communal ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de l'irrégularité de la procédure consultative doivent être rejetés ;
Sur le moyen tiré d'une erreur manifeste d'appréciation
Considérant que l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 apporte des modifications au plan de zonage du secteur des quartiers ordonnancés et introduit des dispositions particulières « RUCNDDPV15D » et des plans de coordination correspondants applicables au quartier de la Condamine ; que ces dispositions particulières sont annexées sous la dénomination « Annexe 4 » à l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 ; qu'elles déterminent notamment les volumétries et les règles d'urbanisme applicables à la zone en tenant compte en particulier de la hauteur des futurs bâtiments et des exigences de préservation de vue sur les éléments patrimoniaux environnant ; que, s'agissant plus précisément du site de l'Esplanade des Pêcheurs, l'article 5.2. consacre des « dispositions particulières applicables à l'opération d'aménagement d'ensemble dite « Esplanade des Pêcheurs » Emprises bâties EB19 a à d » ; qu'il résulte de l'instruction du dossier que les gabarits autorisés par l'article 5.2. de l'annexe 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482, tel que modifié par l'Ordonnance Souveraine n° 9.613, ont reçu un avis favorable du Comité Consultatif pour la Construction et du Conseil de la mer ; que les nouvelles règles urbanistiques visent en particulier à intégrer les projets immobiliers de manière à préserver le patrimoine bâti, à maintenir les vues emblématiques depuis le Port Hercule vers la mer et à garantir le dégagement de surfaces suffisantes pour assurer la pérennisation des Grands Prix automobiles en Principauté ; que si les dispositions de l'article 5.2. de l'annexe 4 de l'Ordonnance Souveraine attaquée ont vocation à permettre la délivrance d'autorisations d'urbanisme et sont ainsi susceptibles d'affecter des éléments du patrimoine culturel et historique, il ne ressort pas des pièces du dossier, compte tenu notamment des dispositions de l'article 5.2.1 qui prévoit que le bâtiment en oblique est « destiné à préserver la perception du Fort Antoine », que les décisions attaquées soient entachées d'erreur manifeste d'appréciation ;
Sur le moyen tiré d'un détournement de pouvoir
Considérant que l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 a été adoptée en vue de modifier les règles d'urbanisme du secteur des quartiers ordonnancés, en particulier le quartier de la Condamine où est localisée l'Esplanade des Pêcheurs ; qu'à la suite de l'adoption de la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022, l'Ordonnance Souveraine procède aux modifications nécessaires à la réalisation d'une opération d'aménagement complexe et globale portée par l'État ; que cette opération tend notamment à créer une institution muséale à vocation culturelle et scientifique d'une surface d'environ 5.400 m2 destinée à accueillir des collections d'archéologie sous-marine, une esplanade de plain-pied d'environ 3.700 m2, des espaces couverts modulables d'environ 2.100 m2 utilisables pour les Grands Prix automobiles ainsi que pour d'autres manifestations tout au long de l'année, un bâtiment à usage de commerces, de bureaux et de logements privés d'une superficie totale de 18.100 m2, un immeuble d'environ 3.000 m2 comprenant des commerces et des logements domaniaux, des locaux de 1.500 m2 pour le relogement des professionnels du port et de la Police maritime, une liaison par ascenseurs reliant le projet au quartier de Monaco Ville, des jardins publics d'une superficie d'environ 2.000 m2 ainsi que 182 places de stationnement et qu'elle nécessite ainsi de modifier les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 ; que ces modifications correspondent aux dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 ; qu'au surplus, par la décision 2022-31 du 10 mars 2023, le Tribunal Suprême a déjà considéré « qu'eu égard à l'ensemble des équipements à réaliser et des contreparties financières pour l'État qu'il comporte, un tel projet, dont les éléments ne sauraient être dissociés, présente un intérêt public » et que « par suite, le déclassement de la parcelle que suppose sa réalisation poursuit un but d'intérêt général » ; qu'ainsi, le moyen tiré d'un détournement de pouvoir doit être écarté ;
Considérant, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par l'État de Monaco, qu'il résulte de tout ce qui précède que la requête de la S. C. I. A. ne peut qu'être rejetée ;
DÉCIDE :
La requête de la S. C. I. A. est rejetée.
Les dépens sont mis à la charge de la S. C. I. A..
Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.
Pour extrait certifié conforme à l'original délivré en exécution de l'article 37 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963.
Le Greffier en Chef,
Virginie SANGIORGIO