Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100032
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100032 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/03-15-jp-100032))
Le contentieux de l'urbanisme en Principauté de Monaco cristallise avec une acuité particulière la tension structurelle entre les impératifs d'aménagement d'un territoire géographiquement contraint et la préservation des activités économiques préexistantes. Lorsque l'autorité réglementaire procède à la refonte des documents de planification urbaine pour permettre la réalisation d'opérations d'aménagement d'ensemble, elle se heurte fréquemment aux intérêts collectifs des professionnels implantés sur les sites concernés. La décision rendue le 15 mars 2024 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant et délibérant en formation plénière, offre une illustration topique de la manière dont le juge constitutionnel et administratif monégasque appréhende la légalité des ordonnances souveraines portant règlement d'urbanisme.
Par cet arrêt, la haute juridiction rejette le recours pour excès de pouvoir formé par une association de défense de professionnels de la plaisance à l'encontre de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 modifiant le règlement d'urbanisme du secteur des quartiers ordonnancés, ainsi que contre le rejet de son recours gracieux par le Ministre d'État. Au-delà de la solution d'espèce, cette décision permet de préciser les contours du contrôle restreint exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur les choix d'aménagement urbain, tout en réaffirmant avec fermeté le principe de l'indépendance des législations et de la spécialité de la norme d'urbanisme face aux revendications indemnitaires ou opérationnelles des acteurs économiques.
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
Le litige prend racine dans l'évolution de la réglementation d'urbanisme applicable à certains secteurs stratégiques de la Principauté, et plus particulièrement au quartier de la Condamine. Le cadre réglementaire de référence en la matière est fixé par l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 portant délimitation et règlement d'urbanisme du secteur des quartiers ordonnancés, texte qui a fait l'objet de diverses modifications ultérieures.
Dans la perspective de la réalisation d'opérations immobilières annoncées par l'État et d'une opération d'aménagement d'ensemble dénommée « x2 » (portant sur les emprises bâties identifiées « xxx a à d »), le pouvoir exécutif a entrepris de faire évoluer les règles de planification. Préalablement à leur adoption, ces modifications réglementaires ont été soumises à l'examen des instances consultatives compétentes, recueillant à ce titre un avis favorable tant du Comité consultatif pour la construction que du Conseil de la mer.
C'est dans ce contexte qu'a été promulguée l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 modifiant les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 précitée. Ce nouveau texte réglementaire apporte notamment des modifications substantielles au plan de zonage du secteur des quartiers ordonnancés. En outre, il introduit des dispositions particulières codifiées sous la référence « RU-CND-DP-V15D » ainsi que des plans de coordination correspondants, spécifiquement applicables au quartier de la Condamine. Ces nouvelles dispositions particulières ont été formellement intégrées au corpus réglementaire par leur adjonction, sous la dénomination « Annexe 4 », à l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 modifiée.
Plus précisément, au sein de ce nouveau dispositif, l'article 5.2. est consacré aux « dispositions particulières applicables à l'opération d'aménagement d'ensemble dite "x2" - Emprises bâties xxx a à d ». Ce texte régit notamment les règles d'implantation des futures constructions, en autorisant que les alignements des bâtiments soient réalisés en limite de propriété, tout en fixant des prescriptions relatives à l'accès à l'extrémité de la digue du sud (article 5.2.1.), aux connexions piétonnes des nouveaux espaces publics et au dégagement de surfaces pour la tenue des Grands Prix automobiles en Principauté.
Ces nouvelles perspectives d'aménagement ont suscité l'inquiétude des acteurs économiques locaux, regroupés au sein de l'association « A. ». Selon ses statuts tels que rapportés par la décision, cette association a notamment pour objet social de représenter les professionnels de la plaisance dont l'activité ou le siège dépend du secteur « x1 », de défendre leurs intérêts tant individuels que collectifs, ainsi que de valoriser, préserver et faire reconnaître leurs activités et leurs installations. Estimant que la nouvelle configuration urbaine issue de l'Ordonnance Souveraine du 15 décembre 2022 menaçait directement la viabilité des entreprises de ses membres en compromettant la desserte de leurs locaux et en omettant de régler leur sort durant la phase de chantier, l'association a décidé de contester la légalité de ce texte.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Conformément aux mécanismes du contentieux administratif monégasque permettant de solliciter de l'administration le réexamen de ses actes avant toute saisine juridictionnelle, l'association A. a dans un premier temps formé un recours administratif préalable. Elle a ainsi adressé une demande tendant au retrait de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022.
Ce recours gracieux s'est toutefois heurté à un refus explicite de l'autorité administrative, matérialisé par une décision de rejet prise par le Ministre d'État (dont la date exacte est anonymisée par la mention « jma » dans la décision commentée).
Suite à ce refus, l'association A. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Aux termes de sa requête, l'association sollicitait l'annulation conjointe de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 modifiant l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013, ainsi que de la décision du Ministre d'État ayant rejeté son recours gracieux tendant au retrait dudit texte.
À l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation, l'association requérante développait une argumentation articulée autour du grief d'erreur manifeste d'appréciation, qu'elle déclinait en deux branches principales :
- En premier lieu, elle soutenait que l'Ordonnance Souveraine attaquée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dans la définition même des règles d'implantation du bâti. En prévoyant que les alignements des bâtiments seraient réalisés en limite de propriété, le texte supprimerait, selon elle, toute possibilité de desserte pour les commerçants du secteur. L'association en déduisait que la poursuite même de l'activité des professionnels du secteur « x1 » devenait matériellement incompatible avec les nouvelles règles d'urbanisme fixées par l'Ordonnance Souveraine.
- En second lieu, l'association faisait grief au texte réglementaire de ne proposer aucune solution de relogement pour les professionnels du secteur « x1 » pendant la durée des travaux nécessaires à la réalisation des opérations immobilières annoncées par l'État.
En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête. Il opposait tout d'abord, à titre liminaire, une fin de non-recevoir à l'action de l'association (dont la nature exacte — défaut d'intérêt à agir, tardiveté ou autre — n'est pas précisée dans la décision). Sur le fond, l'administration défendait la légalité de l'Ordonnance Souveraine en faisant valoir la régularité de la procédure consultative, le respect des exigences d'accessibilité et de circulation par les dispositions spéciales de l'Annexe 4, ainsi que le caractère inopérant du moyen tiré de l'absence de dispositif de relogement au regard de l'objet strictement urbanistique du texte attaqué.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême conduisait la haute juridiction à résoudre une double problématique juridique classique en droit de l'urbanisme, mais appliquée aux spécificités réglementaires monégasques :
D'une part, une Ordonnance Souveraine modifiant un règlement d'urbanisme et un plan de zonage est-elle entachée d'une erreur manifeste d'appréciation lorsqu'elle autorise l'alignement de futurs bâtiments en limite de propriété dans le cadre d'une opération d'aménagement d'ensemble, au regard de l'impératif de maintien de la desserte et de l'activité des commerçants et professionnels riverains ?
D'autre part, la légalité d'une ordonnance souveraine fixant des règles d'urbanisme est-elle subordonnée à la prévision, en son sein, de mesures d'accompagnement opérationnel ou d'indemnisation, telles que des solutions de relogement temporaire pour les professionnels affectés par les futurs travaux d'aménagement ?
Accessoirement, se posait la question de l'ordre d'examen des moyens par le juge de l'excès de pouvoir face à une fin de non-recevoir soulevée par l'administration défenderesse lorsque le recours apparaît, en tout état de cause, infondé au fond.
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter la requête de l'association A., le Tribunal Suprême, statuant en formation plénière, déploie un raisonnement structuré en trois temps, mêlant l'analyse concrète des pièces du dossier d'urbanisme, la délimitation théorique du champ de la norme urbanistique et l'application de principes d'économie procédurale.
#### 1. Le contrôle de l'absence d'erreur manifeste d'appréciation quant aux règles d'implantation et de desserte
Dans un premier temps, le Tribunal Suprême examine le grief tiré de l'erreur manifeste d'appréciation concernant la prétendue suppression de la desserte des professionnels du secteur « x1 ». Pour ce faire, le juge procède à une analyse minutieuse tant de la genèse formelle du texte que de son contenu matériel.
Sur le plan formel et procédural, le Tribunal relève d'emblée que les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 ont recueilli un avis favorable de deux organes techniques et consultatifs : le Comité consultatif pour la construction et le Conseil de la mer. Bien que le moyen ne fût pas articulé sur le terrain de la légalité externe, cette mention initiale dans le considérant de réponse au fond n'est pas anodine : elle témoigne de ce que le juge prend en considération le fait que le projet a été validé par des instances spécialisées dans les problématiques de construction et d'activités maritimes, ce qui constitue un premier indice de cohérence technique de la réglementation. Le juge constate également la régularité matérielle de l'incorporation des normes : les dispositions particulières « RU-CND-DP-V15D » et les plans de coordination applicables au quartier de la Condamine ont bien été annexés sous la dénomination « Annexe 4 » à l'Ordonnance Souveraine de 2013 modifiée.
Sur le plan substantiel, le Tribunal confronte les allégations de la requérante — qui soutenait que l'alignement en limite de propriété asphyxierait toute desserte — à la lettre même de l'article 5.2. de l'Annexe 4, relatif à l'opération d'aménagement d'ensemble dite « x2 » (emprises bâties xxx a à d). Or, l'instruction (« il ressort des pièces du dossier ») démontre que l'autorisation de construire en limite de propriété n'est ni absolue, ni dépourvue de garde-fous fonctionnels.
Le juge relève ainsi trois séries de prescriptions impératives contenues dans le règlement qui contredisent directement la thèse de l'enclavement :
- Premièrement, les alignements des bâtiments en limite de propriété « ne doivent pas faire obstacle à l'accès à l'extrémité de la digue du sud ».
- Deuxièmement, l'article 5.2.1. garantit la circulation et la logistique routière en précisant expressément que cette partie du site « doit permettre aux véhicules d'effectuer des manœuvres nécessaires à son contournement ». L'accessibilité automobile et utilitaire, vitale pour les professionnels de la plaisance et commerçants, est donc formellement préservée par le texte.
- Troisièmement, l'article 5.2. intègre l'opération dans une logique de perméabilité urbaine et de maintien des grands événements de la Principauté. Il prévoit que « ces nouveaux espaces publics sont supports de nouvelles connexions piétonnes, permettant de relier cette opération à son environnement proche » et qu'ils devront assurer « un dégagement de surfaces suffisantes pour assurer la pérennisation des Grands Prix automobiles en Principauté ».
Au vu de la combinaison de ces garanties textuelles (maintien de l'accès à la digue, aires de manœuvre et de contournement pour les véhicules, connexions piétonnes, dégagement de surfaces), le Tribunal Suprême en déduit souverainement que les éléments avancés par l'association ne sont pas de nature à caractériser l'erreur manifeste d'appréciation invoquée. Les auteurs de l'Ordonnance Souveraine ont opéré une conciliation équilibrée entre la densification bâtie (alignement en limite de propriété) et le maintien des fonctionnalités circulatoires et économiques du secteur.
#### 2. L'inopérance du grief tiré de l'absence de solutions de relogement durant les travaux
Dans un deuxième temps, la haute juridiction écarte avec une grande concision le second grief de l'association, qui reprochait à l'Ordonnance Souveraine son silence quant au relogement des professionnels du secteur « x1 » pendant la durée des futurs travaux immobiliers.
Le Tribunal Suprême juge que « les éventuelles solutions de relogement des professionnels du x1, en cas de travaux dans cette zone, ne relèvent pas des dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 qui se bornent à fixer des règles en matière d'urbanisme ».
La motivation repose ici sur une stricte délimitation de l'objet de l'acte attaqué. Une ordonnance souveraine portant règlement d'urbanisme et plan de zonage a pour unique vocation de déterminer l'affectation des sols, la volumétrie, l'implantation des constructions et l'organisation spatiale des réseaux et espaces publics. Elle n'a ni pour objet, ni pour finalité juridique de régir les modalités d'exécution des futurs chantiers, les relations contractuelles ou domaniales entre l'État et les occupants, ou encore la réparation des préjudices commerciaux résultant des travaux publics. Dès lors, le moyen tiré d'une telle omission est radicalement inopérant à l'encontre d'un document de planification urbaine : on ne saurait annuler un acte réglementaire pour n'avoir pas prévu des dispositions qui sont étrangères à son champ de compétence normatif.
#### 3. L'économie de la fin de non-recevoir par le rejet direct au fond
Enfin, dans un troisième temps, le Tribunal Suprême clôt son raisonnement par une formule classique du contentieux administratif : « Considérant, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, qu'il résulte de tout ce qui précède que la requête de l'A. ne peut qu'être rejetée ».
Plutôt que de s'engager dans l'examen préalable de la recevabilité de la requête (qui aurait pu impliquer d'apprécier l'intérêt à agir de l'association au regard de son objet statutaire ou le respect des délais de recours suite au rejet gracieux), la juridiction fait usage de la faculté reconnue au juge de l'excès de pouvoir d'inverser l'ordre logique d'examen des questions lorsque le rejet au fond s'impose avec évidence. Ce choix procédural permet à la fois d'assurer une bonne administration de la justice par l'économie d'un débat sur la recevabilité et de conférer à la décision une portée pédagogique accrue, en purgant définitivement de tout vice de légalité l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 sur le fond du droit.
### C. Le dispositif
Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral des prétentions de l'association requérante et met les dépens à sa charge. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé :
> « DÉCIDE :
> La requête de l'A. est rejetée.
> Les dépens sont mis à la charge de l'A..
> Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue le 15 mars 2024 par le Tribunal Suprême s'inscrit dans la droite ligne des principes directeurs du contentieux administratif de l'urbanisme, témoignant d'une maîtrise classique des techniques de contrôle de l'excès de pouvoir. Elle met en lumière trois axes fondamentaux de la jurisprudence administrative monégasque : la nature du contrôle exercé sur la planification urbaine, le principe de spécialité des actes d'urbanisme et la politique jurisprudentielle de traitement des fins de non-recevoir.
#### 1. L'intensité du contrôle juridictionnel : le standard de l'erreur manifeste d'appréciation en matière de zonage et d'aménagement
L'apport premier de l'arrêt réside dans la réaffirmation du degré de contrôle exercé par le Tribunal Suprême sur les choix d'aménagement traduits dans les ordonnances souveraines d'urbanisme. Face à la contestation d'un plan de zonage et de plans de coordination (en l'occurrence l'Annexe 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 modifiée), le juge ne se livre pas à un contrôle de pleine proportionnalité ni à une substitution de sa propre appréciation d'opportunité à celle du pouvoir réglementaire. Il cantonne son office au contrôle restreint, sanctionnant uniquement « l'erreur manifeste d'appréciation ».
Cette autolimitation du juge s'explique par la nature même de la matière urbanistique, particulièrement en Principauté de Monaco. L'élaboration d'un règlement d'urbanisme dans le secteur des quartiers ordonnancés (tels que la Condamine) procède d'arbitrages politiques, techniques et économiques complexes. L'autorité souveraine doit concilier la création de nouvelles surfaces bâties (opération « x2 »), la fluidité des circulations piétonnes et automobiles, le maintien des activités portuaires et de plaisance (secteur « x1 »), ainsi que des impératifs d'intérêt général spécifiques à la Principauté, à l'instar de « la pérennisation des Grands Prix automobiles ».
Dès lors que l'administration dispose d'un large pouvoir discrétionnaire pour définir le parti d'aménagement, seule une disproportion flagrante, une incohérence grave ou une impossibilité matérielle manifeste résultant des règles édictées est susceptible d'entraîner la censure juridictionnelle.
Pour autant, comme le démontre avec éclat la décision commentée, contrôle restreint ne signifie nullement contrôle superficiel ou formel. Le Tribunal Suprême procède à une vérification matérielle approfondie des pièces du dossier et des dispositions techniques du règlement (articles 5.2. et 5.2.1.). L'erreur manifeste d'appréciation est écartée non par une pétition de principe, mais parce que le juge constate concrètement que l'alignement en limite de propriété est compensé par l'obligation de préserver l'accès à l'extrémité de la digue du sud et de maintenir une aire de manœuvre et de contournement pour les véhicules. Ce faisant, le juge vérifie l'adéquation minimale entre la règle d'urbanisme et la réalité topographique et économique du site. Si l'Ordonnance Souveraine avait effectivement eu pour effet mécanique d'emmurer les commerces ou d'interdire tout accès physique à la digue, l'erreur manifeste eût pu être caractérisée ; tel n'étant pas le cas au vu des réserves expresses du texte, la légalité interne de l'acte est pleinement validée.
#### 2. La stricte étanchéité de la norme d'urbanisme et le principe de l'indépendance des législations
Le deuxième enseignement majeur de la décision réside dans le considérant par lequel le Tribunal Suprême juge que les solutions de relogement des professionnels en cas de travaux ne relèvent pas d'une ordonnance souveraine qui se borne « à fixer des règles en matière d'urbanisme ».
Cette affirmation consacre avec rigueur le principe de la spécialité de la réglementation d'urbanisme, corollaire du principe plus général de l'indépendance des législations. Dans