Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100034
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100034 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/03-15-jp-100034))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière le 15 mars 2024, s'inscrit dans la matière du droit de la fonction publique monégasque et plus particulièrement dans le contentieux relatif à la cessation définitive des fonctions par atteinte de la limite d'âge. L'affaire met aux prises un agent public relevant d'un cadre spécifique d'emploi, Monsieur A., et l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État.
Il ressort des énonciations de la décision commentée que Monsieur A. exerçait au sein de l'administration monégasque les fonctions d'agent surveillant des jardins. À ce titre, sa situation statutaire et réglementaire s'inscrivait dans le champ d'application d'un corpus normatif sectoriel dénommé « Dispositions applicables au personnel des services urbains » (également désigné dans les motifs sous l'intitulé « Dispositions applicables aux agents des services urbains »), texte rendu exécutoire par l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007. Ce statut particulier régit les conditions d'emploi, de travail et de fin de carrière des personnels affectés à des missions opérationnelles spécifiques au sein des services urbains de la Principauté, incluant notamment l'entretien et la surveillance des jardins, de la voirie et des égouts.
À l'approche de son soixantième anniversaire, âge correspondant au seuil fixé par l'article 70 dudit texte réglementaire pour l'ouverture des droits à pension et avantages de départ des agents titulaires de ce corps, Monsieur A. a entrepris des démarches auprès de son autorité hiérarchique aux fins de prolonger son activité professionnelle. Il a ainsi formellement sollicité de son Administration la possibilité d'être maintenu dans le service au-delà de la limite d'âge fixée à soixante ans.
La démarche de l'agent reposait sur une lecture combinée des dispositions statutaires propres aux services urbains et de la législation générale régissant les retraites des salariés dans la Principauté. Monsieur A. estimait en effet que l'article 69 des « Dispositions applicables aux agents des services urbains » opérait un rattachement de sa situation au régime général de retraite, lequel est régi par la Loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés. Or, aux termes de l'article 1er de cette loi générale, le droit au départ en retraite « s'ouvre à l'âge de soixante-cinq ans ». Fort de ce renvoi textuel relatif à l'affiliation et au service des prestations par la Caisse Autonome des Retraites, le requérant considérait pouvoir revendiquer le bénéfice de l'âge légal de droit commun de soixante-cinq ans pour se maintenir en activité au sein de son service au-delà du cap des soixante ans.
Saisi de cette demande de maintien en activité au-delà de la limite d'âge statutaire, le Ministre d'État a opposé un refus explicite à l'agent. Par une décision administrative individuelle en date du 23 mai 2023, l'autorité ministérielle a fait savoir à Monsieur A. « qu'il ne peut être réservé une suite favorable à votre demande ». C'est cet acte administratif de refus de prolongation d'activité qui constitue le cœur du nouement du litige.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Face au refus opposé par le Ministre d'État le 23 mai 2023, Monsieur A. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours tendant à la censure de cette décision administrative ainsi qu'à la réparation des conséquences dommageables qu'il estimait en découler. La date exacte d'enregistrement de la requête introductive d'instance au greffe général n'est pas précisée dans la décision, mais il est constant que la haute juridiction a été saisie par la voie du recours en annulation assorti de conclusions indemnitaires, mettant ainsi en œuvre ses compétences de juge de l'excès de pouvoir et du plein contentieux indemnitaire corollaire en matière administrative.
Au soutien de son pourvoi devant l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême, le requérant a articulé une argumentation juridique structurée autour de plusieurs moyens de légalité tant externe qu'interne, complétée par une demande de condamnation pécuniaire de l'État.
En premier lieu, sur le terrain de la légalité du refus du 23 mai 2023, Monsieur A. soutenait que son maintien en service jusqu'à l'âge de soixante-cinq ans devait être accueilli sur le fondement de son affiliation au régime général de retraite régi par la Loi n° 455 du 27 juin 1947, telle que prévue par l'article 69 des dispositions applicables à son corps d'appartenance. Il articulait en outre trois griefs classiques du contentieux de l'annulation :
- Premièrement, un moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation de la décision ministérielle du 23 mai 2023, laquelle s'était bornée à lui indiquer qu'une suite favorable ne pouvait être réservée à sa demande ;
- Deuxièmement, un moyen de légalité interne pris de ce que le Ministre d'État aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en refusant de faire droit à sa demande de maintien en activité ;
- Troisièmement, un moyen de légalité interne tiré de la violation du principe d'égalité, critiquant le traitement réservé à sa demande au regard de la règle applicable ou de situations comparables (les détails factuels précis sous-tendant cette branche de l'argumentation relative au principe d'égalité ne sont pas précisés dans la décision).
En second lieu, sur le terrain indemnitaire, Monsieur A. formulait des conclusions aux fins d'indemnisation des préjudices matériel et moral qu'il estimait avoir subis du fait de l'illégalité fautive de la décision de refus de maintien en service prise par le Ministre d'État (le quantum chiffré des demandes indemnitaires n'est pas précisé dans la décision).
En défense, la position de l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État (dont le détail des écritures en défense n'est pas expressément reproduit dans le corps de l'arrêt mais se déduit de la structure dialectique des motifs retenus par la juridiction), tendait au rejet intégral de la requête, tant dans ses conclusions aux fins d'annulation que dans ses conclusions à fin d'indemnisation, au regard du caractère impératif de la limite d'âge de soixante ans fixée par l'article 70 de l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007.
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## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
L'examen du pourvoi formé par Monsieur A. conduisait le Tribunal Suprême à résoudre une question de droit fondamentale touchant à l'articulation des normes sociales et statutaires dans la fonction publique monégasque, ainsi qu'à la détermination de l'étendue des pouvoirs de l'autorité administrative en matière de gestion des fins de carrière :
**L'affiliation des agents titulaires des services urbains au régime général de retraite des salariés régi par la Loi n° 455 du 27 juin 1947, dont l'article 1er fixe l'ouverture du droit à la retraite à soixante-cinq ans, fait-elle obstacle à l'application impérative de la limite d'âge statutaire de soixante ans édictée par l'article 70 des « Dispositions applicables au personnel des services urbains » (arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007), ou le Ministre d'État se trouve-t-il, en l'absence de tout texte législatif ou réglementaire prévoyant des dérogations, en situation de compétence liée pour refuser une demande de maintien en activité au-delà de soixante ans, rendant dès lors inopérants les moyens tirés du défaut de motivation, de l'erreur manifeste d'appréciation et de la violation du principe d'égalité ?**
À travers cette problématique centrale, la haute juridiction devait déterminer si l'autorité investie du pouvoir de nomination et de gestion disposait d'une quelconque marge d'appréciation discrétionnaire pour autoriser la prolongation d'activité d'un agent surveillant des jardins au-delà de soixante ans, ou si le cadre réglementaire enfermait son action dans une obligation stricte de refus neutralisant les vices de forme et de fond allégués par le requérant.
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter l'ensemble des prétentions de Monsieur A., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur formelle, structuré en trois temps : le rappel du cadre réglementaire spécifique régissant les avantages de retraite et la limite d'âge du personnel des services urbains (1), la mobilisation de l'autorité de sa propre jurisprudence antérieure fixant l'interprétation de ces textes et l'absence de pouvoir dérogatoire (2), et enfin la déduction de l'existence d'une compétence liée du Ministre d'État entraînant la neutralisation mécanique des moyens d'annulation et le rejet par voie de conséquence des conclusions indemnitaires (3).
#### 1. L'identification du texte spécial applicable : l'article 70 des Dispositions applicables au personnel des services urbains
Le juge suprême commence par circonscrire avec précision le cadre normatif applicable à la situation de Monsieur A., agent surveillant des jardins. Si le requérant invoquait à son profit l'article 69 des « Dispositions applicables aux agents des services urbains » pour revendiquer l'application de l'âge de soixante-cinq ans prévu à l'article 1er de la Loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés, le Tribunal déplace immédiatement le curseur d'analyse sur la disposition spéciale qui régit directement la limite d'âge au sein de ce corps : l'article 70 des « Dispositions applicables au personnel des services urbains », rendu exécutoire par l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007.
Le Tribunal Suprême reproduit in extenso les termes pertinents de cet article 70, lequel dispose que :
> « Les agents titulaires bénéficient à la limite d'âge de 60 ans des pensions et avantages suivants : 1° Une indemnité de départ d'un montant égal à trois mois de rémunération nette telle qu'elle s'établit à la cessation effective d'activité, à l'exclusion des éléments de rémunération occasionnels ou exceptionnels et des prestations familiales […] 2° Une retraite principale liquidée et versée par la Caisse Autonome des Retraites conformément aux dispositions de la loi n° 455 du 27 juin 1947 susvisée sous réserve de remplir les conditions prévues par cette loi ; 3° Un complément de retraite servi par l'État représentant 50 % de la pension de la caisse autonome de retraite pour les années de service effectuées pour le compte de l'administration ».
La citation textuelle de cet article permet au juge de mettre en évidence l'économie générale du dispositif statutaire propre aux agents des services urbains. Ce dispositif repose sur une architecture tripartite des droits financiers de fin de carrière (indemnité de départ, retraite principale servie par la Caisse Autonome des Retraites selon la loi n° 455, et complément étatique de 50 %), laquelle est tout entière articulée autour d'un paramètre temporel unique et explicite : « la limite d'âge de 60 ans ».
#### 2. La réaffirmation de l'interprétation jurisprudentielle issue de la décision n° 2013-17 du 7 avril 2014
Loin de se livrer à une exégèse inédite de l'articulation entre les articles 69 et 70 de l'arrêté ministériel n° 2007-543 et la Loi n° 455 du 27 juin 1947, le Tribunal Suprême s'appuie directement sur un précédent jurisprudentiel majeur qu'il avait lui-même rendu dix ans plus tôt. Dans un considérant central, la haute juridiction rappelle en effet les termes exacts de sa décision n° 2013-17 du 7 avril 2014, par laquelle elle avait définitivement fixé la portée juridique de l'article 70 précité.
Dans ce précédent du 7 avril 2014, intégralement cité dans la décision commentée, le Tribunal Suprême avait dégagé trois propositions juridiques complémentaires :
- Premièrement, l'article 70 « fixe à soixante ans la limite d'âge pour l'exercice des fonctions d'entretien et de surveillance des jardins, de la voirie et des égouts ». Le texte ne se borne donc pas à ouvrir un simple droit facultatif au départ à soixante ans ; il institue une véritable limite d'âge statutaire impérative, au-delà de laquelle l'exercice desdites fonctions ne peut plus légalement se poursuivre.
- Deuxièmement, le Tribunal avait explicitement écarté l'objection tirée de l'intervention de la Caisse Autonome des Retraites des salariés. Il avait jugé que « la circonstance que, sur le fondement de l'article 69 de ces « Dispositions », les cotisations et les prestations de retraite des personnels en cause soient pour partie confiées à la Caisse autonome des retraites des salariés n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire au Ministre d'État de fixer par arrêté ministériel une telle limite d'âge ». Par ce motif, le juge opère une distinction nette entre, d'une part, le mécanisme d'affiliation financière et de liquidation des prestations de retraite (qui emprunte les canaux de la Loi n° 455 de 1947 via la Caisse Autonome des Retraites) et, d'autre part, le pouvoir réglementaire d'organisation du service public et de fixation de la limite d'âge des agents publics (qui relève de la compétence du Ministre d'État par voie d'arrêté ministériel).
- Troisièmement, et c'est le point décisif pour le litige de Monsieur A., le Tribunal avait constaté dans sa décision de 2014 que « toutefois ni ces « Dispositions » ni aucun autre texte législatif ou réglementaire applicable au personnel en cause n'autorise le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction publique à prévoir des dérogations à cette limite d'âge », ce qui l'avait conduit à l'époque à juger « que la décision du Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique du 26 décembre 2012 prévoyant et organisant de telles dérogations a donc été prise par une autorité incompétente ».
En mobilisant ce précédent, le Tribunal Suprême démontre que la règle de la limite d'âge à soixante ans pour les surveillants des jardins est une règle absolue, dépourvue de tout mécanisme dérogatoire textuel valide dans l'ordonnancement juridique monégasque.
#### 3. La qualification de la compétence liée et la neutralisation des moyens de la requête
Une fois posée l'absence totale de base légale ou réglementaire permettant de déroger à la limite d'âge de soixante ans fixée par l'article 70, le Tribunal Suprême tire la conséquence juridique directe quant à la nature du pouvoir exercé par le Ministre d'État lors de l'édiction du refus du 23 mai 2023 :
> « Considérant qu'il résulte ainsi de l'article 70 des « Dispositions applicables au personnel des services urbains », que le Ministre d'État avait compétence liée pour refuser l'autorisation sollicitée ».
La qualification de « compétence liée » constitue la clé de voûte de la solution retenue. Dès lors que l'agent atteignait l'âge de soixante ans et qu'aucun texte législatif ou réglementaire n'autorisait une prolongation d'activité au-delà de ce seuil pour le personnel des services urbains, le Ministre d'État ne disposait d'aucun pouvoir d'appréciation en opportunité : il était légalement tenu d'opposer un refus à la demande de maintien en service présentée par Monsieur A. Toute décision contraire d'acceptation eût été entachée d'illégalité directe par violation de l'article 70 de l'arrêté ministériel n° 2007-543.
Conformément aux principes classiques du contentieux administratif, la constatation de cette situation de compétence liée produit un effet d'absorption et de neutralisation radicale des moyens soulevés par le requérant. Le Tribunal juge ainsi « qu'en conséquence, les moyens invoqués par M. A. tirés d'un défaut de motivation et d'une erreur manifeste d'appréciation à l'encontre de la décision du 23 mai 2023 sont inopérants ; qu'il en est de même du moyen tiré de la violation du principe d'égalité ».
Chacun de ces trois moyens se heurte en effet à un obstacle logique infranchissable découlant de la compétence liée :
- Le moyen tiré du défaut de motivation est inopérants car, lorsque l'administration est tenue de prendre une décision dans un sens déterminé sans disposer d'aucune marge de manœuvre, l'éventuelle insuffisance de motivation formelle de l'acte est sans influence sur le sens de la décision prise ;
- Le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation est par nature inopérant dès lors que l'administration n'exerce précisément aucune appréciation : là où il n'y a pas de pouvoir d'appréciation, il ne saurait y avoir d'erreur dans l'exercice de ce pouvoir ;
- Le moyen tiré de la violation du principe d'égalité est tout aussi inopérant, l'administration ne pouvant légalement accorder un avantage illégal au nom de l'égalité de traitement lorsque la norme applicable lui impose de refuser la demande.
Enfin, la légalité de la décision du 23 mai 2023 étant ainsi pleinement établie par le jeu de la compétence liée, le fondement même de l'action en responsabilité s'effondre. En l'absence d'illégalité fautive imputable à l'État, le Tribunal conclut « que, par voie de conséquence, les demandes indemnitaires de M. A. ne peuvent qu'être rejetées », mettant par ailleurs les dépens de l'instance à la charge du requérant qui succombe.
### C. Le dispositif
Au terme de sa délibération en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant, reproduit dans ses termes exacts :
> « DÉCIDE :
> La requête de Monsieur a. A. est rejetée.
> Les dépens sont mis à la charge de Monsieur A..
> Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
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## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue le 15 mars 2024 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de Monaco présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel de premier plan. Bien que concise dans sa rédaction — fidèle en cela à la tradition rédactionnelle francophone de l'imperatoria brevitas pratiquée par la haute juridiction monégasque —, elle cristallise plusieurs principes cardinaux du droit administratif et du droit de la fonction publique de la Principauté.
#### 1. La continuité jurisprudentielle absolue avec l'arrêt du 7 avril 2014 : l'autonomie du droit statutaire de la fonction publique par rapport au droit de la sécurité sociale
Le premier enseignement majeur de l'arrêt réside dans la fermeté avec laquelle le Tribunal Suprême maintient la ligne jurisprudentielle tracée dix ans plus tôt par sa décision n° 2013-17 du 7 avril 2014. Le fait que la décision du 15 mars 2024 soit rendue par l'Assemblée plénière et qu'elle reproduise littéralement le considérant de principe de l'arrêt de 2014 témoigne de la volonté de la haute juridiction de clore définitivement toute controverse interprétative sur le statut des personnels des services urbains régi par l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007.
Sur le plan théorique, l'argumentation développée par Monsieur A. reposait sur une confusion conceptuelle entre deux branches distinctes de l'ordonnancement juridique : d'une part, le droit de la protection sociale et des régimes de retraite (incarné en l'espèce par la Loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés, à