Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30508

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30508 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière le 18 juin 2024, met en lumière les délicates articulations entre le droit médical du travail, la gestion statutaire des agents des établissements publics hospitaliers et l'étendue du contrôle juridictionnel de l'excès de pouvoir.

À l'origine de ce contentieux se trouve la situation professionnelle et médicale de m. A., agent public exerçant depuis trente-cinq années les fonctions d'infirmière au sein de l'établissement public dénommé « C. ». Au 11 janvier 2023, l'intéressée était classée au grade d'infirmière soins généraux, grade 2, 8e échelon, et se trouvait affectée au sein du service de réanimation de cet établissement.

Le parcours professionnel de cet agent a été brutalement interrompu le 4 février 2020. À cette date, dans l'exercice de ses fonctions au service de réanimation, m. A. a été victime d'un accident du travail en tentant de maîtriser et de rattraper un patient agité. Cet événement traumatique lui a occasionné une blessure à l'épaule droite. En conséquence de cette lésion corporelle, l'infirmière a été placée en arrêt de travail de manière ininterrompue pendant plus de trois ans, soit jusqu'au 24 février 2023.

À l'issue de cette longue période de soins et de repos, l'état de santé de l'agent a fait l'objet d'une évaluation par le médecin conseil de la compagnie d'assurance « D. », le docteur B., lors d'un examen pratiqué le 22 février 2023. Aux termes de cet examen clinique, qui retrouvait une stabilisation des amplitudes articulaires de l'épaule droite confortée par une dernière imagerie par résonance magnétique (IRM) montrant un aspect amélioré, l'état de la patiente a été médicalement considéré comme stabilisé. Le médecin conseil a alors fixé son taux d'incapacité permanente partielle (IPP) à hauteur de 8 %.

Dans la perspective de son retour à l'emploi après trois années d'interruption, le processus légal de contrôle médical par l'Office de la médecine du travail (OMT) a été enclenché. Ce processus s'est déroulé en deux temps rapprochés, dont la succession rapide a constitué le terreau du litige :

En premier lieu, le 13 avril 2023, m. A. a effectué une visite médicale dite de « pré-reprise » auprès d'un médecin du travail de l'Office de la médecine du travail. À l'issue de cet examen, le praticien a émis l'appréciation suivante : « reprise envisageable à compter du 22/04/2023 avec restrictions définitives sur la mobilisation des patients, port de charges, élévation du bras droit au-delà de 90°. Si aménagement impossible prévoir reclassement ».

En second lieu, le 24 avril 2023, soit seulement onze jours après la visite de pré-reprise, le même médecin du travail a procédé à un nouvel examen — correspondant à la visite de reprise — et a délivré, de manière qualifiée d'inattendue par la requérante, un avis d'inaptitude définitif à son poste. Cet avis d'inaptitude comportait la motivation médicale suivante : « Pas de mobilisation des patients, port de charges, élévation du bras droit au-delà de 90° ». La fiche de visite de la médecine du travail mentionnait expressément l'identifiant du poste occupé, à savoir : « Employeur 1203-0-730 réanimation (C) ».

Se fondant sur cet avis médical du 24 avril 2023, l'autorité administrative investie du pouvoir de gestion au sein de l'établissement public, en la personne de Madame le Directeur des Ressources Humaines du C., a pris une décision administrative tirant les conséquences statutaires de l'inaptitude. Une première décision a été édictée le 2 mai 2023. Toutefois, cet acte initial comportait une erreur matérielle manifeste dans ses visas, puisqu'il faisait état d'une inaptitude au poste d'« ouvrier principal ». Par une seconde décision en date du 17 mai 2023, venant rectifier la première, le Directeur des Ressources Humaines a corrigé cette coquille mais a substantiellement déclaré m. A. « inapte définitif à son métier d'infirmière » (la requête mentionnant également la formulation d'inaptitude « à son poste d'infirmière » prise dans une acception générique).

La portée administrative de cette décision rectifiée du 17 mai 2023 s'avérait considérable pour la carrière de l'agent. En effet, en étant déclarée inapte à son « métier » d'infirmière de manière générale, et non pas seulement à son poste spécifique en service de réanimation, m. A. se voyait exclue de l'ensemble des postes d'infirmière disponibles au sein de l'établissement hospitalier. Cette qualification l'orientait d'office vers un « dispositif d'accompagnement d'insertion et de réorientation professionnelle » d'une durée d'un an en vue d'une reconversion professionnelle totale, avec un risque de licenciement ou de mise à la retraite d'office à l'issue de cette période en l'absence d'emploi vacant permanent correspondant à de nouvelles compétences ou en cas de refus d'un tel poste hypothétique. Affectée moralement par cette décision administrative qui ruinait ses perspectives de reprise au sein de sa profession d'origine, m. A. a été contrainte de se placer de nouveau en arrêt de travail en raison d'un syndrome anxio-dépressif réactionnel.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à cette situation administrative et médicale, m. A. a engagé une double démarche, à la fois administrative et juridictionnelle.

Sur le plan administratif médical, elle a saisi, parallèlement à son action contentieuse, la Commission médicale supérieure par un courrier en date du 6 juin 2023 afin de solliciter le réexamen de l'avis d'inaptitude rendu par le médecin du travail le 24 avril 2023. Dans cette correspondance, elle faisait valoir qu'elle détenait les compétences et la capacité physique requises pour occuper un poste d'infirmière dans un autre service hospitalier ne nécessitant pas de port de charges lourdes, avec un aménagement mineur ou même sans aménagement selon la nature du service, citant à titre d'exemples probants une affectation en service de consultation ou en service de prélèvement.

Sur le plan juridictionnel, m. A. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'une requête enregistrée au Greffe Général le 12 juillet 2023 sous le numéro TS 2023-16. L'instruction de l'affaire a suivi le cours régulier prévu par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée : Monsieur Pierre de Montalivet, Membre titulaire, a été désigné en qualité de rapporteur par ordonnance présidentielle du 11 août 2023 ; la procédure écrite a été sanctionnée par un procès-verbal de clôture établi par le Greffier en Chef le 2 octobre 2023 ; enfin, par ordonnance du 3 mai 2024, l'affaire a été renvoyée à l'audience publique de l'Assemblée plénière du 6 juin 2024, lors de laquelle ont été entendus le rapporteur, Maître Aurélie Soustelle, avocat au barreau de Nice pour la requérante, ainsi que le Procureur Général en ses conclusions. Il est à noter que le texte de la décision ne mentionne aucune écriture ni intervention orale en défense de la part de l'établissement public C. (non précisé dans la décision).

Aux termes de sa requête introductive d'instance, m. A. articulait trois chefs de conclusions distincts devant la Haute Juridiction monégasque :

1. Des conclusions à fin d'annulation : Elle sollicitait l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 2 mai 2023, rectifiée le 17 mai 2023, par laquelle le Directeur des Ressources Humaines du C. l'avait déclarée « inapte définitif à son métier d'infirmière ».
2. Des conclusions à fin d'injonction : Elle demandait au Tribunal Suprême d'enjoindre au C., d'une part, de l'affecter dans un emploi vacant permanent approprié à son état de santé au titre d'un reclassement et, d'autre part, de l'accompagner dans le cadre prévu à cet effet à la suite de l'avis d'inaptitude prononcé par l'Office de la médecine du travail.
3. Des conclusions à fin d'indemnisation et de dépens : Elle réclamait la condamnation du C. au paiement d'une somme de 10 000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation du préjudice moral subi, outre la condamnation de l'établissement aux entiers dépens de l'instance.

Au soutien de ses conclusions en annulation, la requérante développait un moyen unique tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, lequel se décomposait en deux branches distinctes visant successivement l'acte médical préparatoire et la décision administrative finale :

Dans une première branche, m. A. soutenait que la médecine du travail elle-même avait commis une erreur manifeste d'appréciation médicale. Elle dénonçait le revirement d'appréciation opéré en l'espace de dix jours par le praticien de l'Office de la médecine du travail. Elle soulignait l'incohérence logique consistant à retenir une motivation médicale strictement identique au mot près (« mobilisation des patients, port de charges, élévation du bras droit au-delà de 90° ») pour conclure, le 13 avril 2023, à une reprise envisageable avec restrictions définitives et aménagement de poste, puis, le 24 avril suivant, à une inaptitude définitive au poste, alors même que le médecin de l'assurance avait constaté deux mois plus tôt une stabilisation clinique et une amélioration radiologique avec une IPP limitée à 8 %.

Dans une seconde branche, la requérante faisait valoir que l'administration hospitalière (le C.) avait commis une erreur manifeste d'appréciation quant à la détermination de l'étendue de l'inaptitude. Elle démontrait que l'avis de l'Office de la médecine du travail du 24 avril 2023, mentionnant expressément le service de réanimation, se bornait à la déclarer inapte à son poste (infirmière en réanimation), tandis que le Directeur des Ressources Humaines avait extrapolé cet avis pour la déclarer inapte à son métier d'infirmière. En procédant à cette généralisation abusive, l'employeur public violait l'esprit et la lettre des articles 39 et 39-1 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du C., qui imposent, après un congé pour accident du travail, de rechercher un aménagement du poste ou, en cas d'impossibilité liée aux nécessités du service, un reclassement dans un emploi permanent vacant approprié à l'état de santé. En la déclarant inapte au métier même d'infirmière pour l'orienter vers une reconversion, le C. la privait illégalement de tout reclassement sur un autre poste d'infirmière adapté à ses restrictions physiques.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'examen de la requête soumettait au Tribunal Suprême un triptyque de questions juridiques touchant tant à la légalité interne des actes de gestion des agents publics qu'à l'office du juge de l'excès de pouvoir en droit monégasque :

1. Sur la légalité de l'acte administratif : En premier lieu, l'autorité administrative d'un établissement public hospitalier peut-elle légalement, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, d'une part se fonder sur un avis d'inaptitude émis lors d'une visite médicale de reprise qui contredit en apparence les perspectives ouvertes lors d'une visite de pré-reprise tenue onze jours plus tôt, et d'autre part déclarer un agent « inapte définitif à son métier » dans sa globalité alors que l'avis du médecin du travail a uniquement prononcé une inaptitude définitive « à son poste » au sein d'un service spécifique ?
2. Sur l'étendue des pouvoirs du juge quant à l'exécution de ses décisions : En deuxième lieu, le Tribunal Suprême, statuant dans le cadre du contentieux de l'annulation prévu par l'article 90 de la Constitution, est-il compétent pour adresser des injonctions à l'administration, notamment aux fins d'ordonner le reclassement et l'accompagnement statutaire d'un agent public à la suite de l'annulation d'une décision d'inaptitude ?
3. Sur la responsabilité indemnitaire consécutive à l'annulation : En troisième lieu, dans quelle mesure l'annulation pour excès de pouvoir d'une décision étendant illégalement le périmètre de l'inaptitude médicale d'un agent ouvre-t-elle droit à la réparation du préjudice moral qui en est résulté sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa rigueur analytique, sa concision et sa structuration tripartite répondant point par point aux conclusions de la requérante.

1. L'examen des conclusions à fin d'annulation : la distinction entre les visites médicales et la censure de l'extrapolation administrative

Pour statuer sur la légalité de la décision du 2 mai 2023 rectifiée le 17 mai 2023, la Haute Juridiction prend soin de dissocier les deux branches de l'argumentation de m. A., livrant une interprétation précise de l'article 2-1 de la loi n° 637 du 11 janvier 1958 tendant à créer et à organiser la médecine du travail.

Dans un premier temps, le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement le grief tiré de la prétendue contradiction entre les deux interventions du médecin du travail des 13 et 24 avril 2023. Pour ce faire, le juge reproduit les dispositions des paragraphes 3°, 4° et 8° de l'article 2-1 de la loi n° 637 précitée. L'analyse des textes met en évidence une différence de nature juridique et de finalité fonctionnelle entre deux types d'examens médicaux :

• L'examen médical de préreprise (visé au 3°), qui est réalisé pendant l'arrêt de travail du salarié (à l'initiative de ce dernier, de son médecin traitant ou des médecins conseils), a pour finalité exclusive « de préconiser, si nécessaire, l'aménagement ou l'adaptation du poste de travail occupé ».
• L'examen médical de reprise (visé au 4°), qui intervient à l'issue de l'arrêt dans les situations déterminées par ordonnance souveraine, poursuit un double objet : d'une part « de s'assurer du maintien de l'aptitude médicale du salarié au poste de travail occupé » (a), et d'autre part « de préconiser, si nécessaire, l'aménagement ou l'adaptation du poste » (b).
• Enfin, le 8° précise qu'à l'issue de chaque examen, il est établi une fiche de visite contenant, « le cas échéant » et sans indication des motifs, la déclaration d'aptitude ou d'inaptitude médicale.

Appliquant cette grille de lecture légale aux faits de l'espèce, le Tribunal Suprême relève que si, lors de la visite de préreprise du 13 avril 2023, le médecin du travail avait mentionné « Reprise envisageable à compter du 22/04/2023 », il n'avait pas pour autant, au regard des prescriptions de l'article 2-1 de la loi du 11 janvier 1958, délivré un « avis d'aptitude » au sens juridique du terme. Une simple perspective de reprise formulée lors d'une pré-visite durant l'arrêt de travail ne lie pas le médecin lors de la visite officielle de reprise et ne confère aucun droit acquis au maintien de l'aptitude. Dès lors, le Tribunal Suprême juge que le Directeur des Ressources Humaines du C. « a pu ainsi se fonder sur le seul avis d'inaptitude médicale du 24 avril 2023 », seul acte médical doté d'une portée décisoire quant à l'aptitude lors de la reprise effective. La première branche du moyen est donc neutralisée.

Dans un second temps, en revanche, le Tribunal Suprême accueille pleinement la seconde branche du moyen en opérant un contrôle de la qualification des faits sous l'angle de l'erreur manifeste d'appréciation commise par l'autorité administrative elle-même. Le juge procède à une confrontation directe entre les termes de l'avis médical et ceux de la décision administrative attaquée :

• D'un côté, le médecin du travail de l'Office de la médecine du travail s'est strictement borné, dans son avis du 24 avril 2023, à déclarer m. A. « inapte définitif à son poste », lequel est identifié par le juge comme étant « celui d'infirmière en réanimation ».
• De l'autre côté, le Directeur des Ressources Humaines du C. a déclaré l'agent, « d'une manière générale, "inapte définitif à son métier d'infirmière" ».

En substituant le concept générique de « métier » (qui englobe l'ensemble des fonctions infirmières quelle que soit l'affectation hospitalière) au concept spécifique et localisé de « poste » (qui désigne l'emploi occupé dans un service déterminé, en l'occurrence la réanimation où les contraintes physiques de manutention des patients sont particulièrement lourdes), l'autorité administrative a dénaturé la portée de l'avis médical qui la liait. Le Tribunal Suprême en déduit, par un considérant de principe d'une grande netteté, que le Directeur des Ressources Humaines a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation, justifiant son annulation totale pour excès de pouvoir.

2. L'examen des conclusions à fin d'injonction : la réaffirmation de l'incompétence du juge

S'agissant de la demande de m. A. tendant à ce qu'il soit ordonné à l'établissement public de l'affecter sur un emploi permanent vacant au titre d'un reclassement et de l'accompagner dans ce processus, la réponse du Tribunal Suprême est lapidaire et repose sur un principe classique du droit du contentieux administratif monégasque.

La Haute Juridiction rappelle « qu'il n'appartient pas au Tribunal Suprême d'adresser des injonctions à l'administration ». En l'absence de disposition constitutionnelle ou souveraine lui conférant un tel pouvoir d'injonction à l'égard des personnes morales de droit public, le juge de l'excès de pouvoir ne peut que prononcer l'irrecevabilité radicale de telles conclusions.

3. L'examen des conclusions à fin d'indemnisation : la réparation du préjudice moral

Enfin, statuant sur les conclusions indemnitaires, le Tribunal Suprême fait application de sa compétence propre en matière de contentieux administratif, telle qu'elle découle des termes mêmes du 1° du B de l'article 90 de la Constitution monégasque. Ce texte fondamental donne compétence au Tribunal Suprême pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et sur « l'octroi des indemnités qui en résultent ».

L'illégalité fautive étant constituée par l'annulation de la décision entachée d'erreur manifeste d'appréciation, le droit à réparation de m. A. est acquis dans son principe. Se livrant à une appréciation souveraine de l'étendue du préjudice moral directement causé à l'agent par la décision annulée — laquelle la privait brutalement de son identité professionnelle d'infirmière après trente-cinq ans de service —, le Tribunal Suprême évalue la juste réparation de ce chef de préjudice à la somme de 5 000 euros, réduisant ainsi de moitié la prétention initiale de la requérante qui s'élevait à 10 000 euros.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue le 18 juin 2024