# Commentaire d'arrêt — Centrale Raad van Beroep, 8 septembre 1999, n° ECLI:NL:CRVB:1999:AA8746 *Revue juridique Korpus* --- La décision rendue le 8 septembre 1999 par la Centrale Raad van Beroep — juridiction d'appel suprême en matière de droit de la sécurité sociale et de la fonction publique aux Pays-Bas — offre un enseignement précieux sur l'étendue et les limites du pouvoir de sanction de l'organisme assureur en cas de déclaration tardive de maladie par un employeur relevant du régime de la *Ziektewet* (loi sur l'assurance maladie). La Raad confirme d'abord que la compétence sanctionnatrice fondée sur l'article 38, alinéa 4, de la *Ziektewet* s'étend à l'intégralité de la période de retard déclaratif, sans être limitée aux seuls jours au titre desquels une indemnité journalière a effectivement été versée. Elle valide ensuite, au regard des principes généraux du droit administratif et du principe de proportionnalité codifié à l'article 3:4 de la *Algemene wet bestuursrecht* (loi générale sur le droit administratif, ci-après Awb), la sanction modulée à hauteur de 25 % du salaire journalier appliquée par l'organisme lorsque l'incapacité de travail est établie de manière certaine. Par-delà le cas d'espèce, l'arrêt illustre la manière dont la juridiction de cassation administrative néerlandaise articule le contrôle de légalité formelle, l'interprétation téléologique des textes de sécurité sociale et l'examen de proportionnalité de la politique de sanction administrative. --- ## I. Faits et procédure Un salarié employé par la société en nom collectif *Bestratingsbedrijf X v.o.f.* (ci-après : « l'employeur » ou « l'intimée »), établie à B., se déclare malade le 27 avril 1995. L'employeur ne transmet la déclaration de maladie à l'organisme assureur — en l'occurrence la *Bedrijfsvereniging voor de Bouwnijverheid* (association professionnelle du secteur de la construction), dont les droits et obligations ont été repris, à compter du 1er mars 1997, par le *Landelijk instituut sociale verzekeringen* (Lisv, Institut national des assurances sociales, ci-après « l'appellant ») — qu'au 30 mai 1995, soit avec un retard de vingt et un jours par rapport au délai légal prévu à l'article 38, alinéa 2, de la *Ziektewet*. L'organisme assureur procède au versement de l'indemnité journalière de maladie (*ziekengeld*) à compter du 8 juin 1995 jusqu'à la date de reprise du travail, le 21 juin 1995, soit pour neuf jours, l'employeur ayant la qualité d'employeur-payeur pendant les six premières semaines (« six-weken werkgever ») au sens de l'article 29, alinéa 5, de la *Ziektewet*. Par lettre du 21 juillet 1995, l'organisme assureur notifie à l'employeur, en application de l'article 38, alinéa 4, de la *Ziektewet*, une sanction financière calculée sur la base de 21 jours × 100 % du salaire journalier de l'assuré A., soit un montant de 3 543,93 florins néerlandais. Le tribunal d'arrondissement de Zutphen (*Arrondissementsrechtbank te Zutphen*), par jugement du 26 avril 1996, fait droit au recours de l'employeur et annule la décision du 21 juillet 1995. La juridiction de première instance relève d'abord que la décision est contraire à la politique de sanction propre à l'organisme assureur lui-même, lequel reconnaissait que l'incapacité de travail du salarié A. était établie de manière certaine, circonstance devant en principe entraîner une réduction de la sanction. À titre surabondant, le tribunal formule des considérations selon lesquelles, à supposer même qu'une interprétation grammaticale de l'article 38, alinéa 4, permette d'asseoir la sanction sur l'intégralité des vingt et un jours de retard, une interprétation téléologique pourrait conduire à refuser toute compétence sanctionnatrice au-delà des jours pour lesquels l'indemnité a été effectivement payée, et qu'en tout état de cause, l'exercice de cette compétence pour les jours excédant ceux indemnisés méconnaissait le principe de proportionnalité consacré par l'article 3:4 de l'Awb. L'organisme assureur interjette appel. Dans l'intervalle, par décision du 5 août 1996, il révise sa décision initiale et ramène la sanction à 21 jours × 25 % du salaire journalier, soit 883,73 florins, au motif que l'incapacité de travail était avérée. L'affaire est plaidée devant la Centrale Raad van Beroep à l'audience du 28 juillet 1999, l'employeur n'ayant pas comparu. --- ## II. Problème de droit et motifs de la décision ### A. La recevabilité du recours contre les motifs surabondants du jugement La Centrale Raad van Beroep soulève d'emblée une question procédurale d'importance : les considérations formulées « à titre surabondant » (*ten overvloede*) par le tribunal de première instance sont-elles susceptibles de recours ? La Raad répond par l'affirmative en relevant que ces considérations, bien que formellement présentées comme surabondantes, ont été rédigées de manière si contraignante qu'elles ne laissaient à l'organisme assureur pratiquement aucune latitude pour prendre une nouvelle décision qui s'en écarterait. L'organisme pouvait donc légitimement se considérer lié par ces motifs, au regard du droit administratif, ce qui justifie l'ouverture du recours à leur encontre. Cette solution, d'une grande cohérence pratique, évite que la distinction formelle entre motifs décisoires et motifs surabondants ne soit utilisée pour priver l'administration d'un recours effectif contre des orientations jurisprudentielles dont elle subirait en réalité les effets contraignants dans les décisions ultérieures. ### B.