Le présent arrêt, rendu par le tribunal d'arrondissement de Breda (Pays-Bas) le 14 juin 2000, rappelle la place que tient le contrôle de la régularité des documents d'état civil étrangers dans la procédure de légalisation par les autorités consulaires néerlandaises. Il consacre la légitimité, pour l'administration, de subordonner la légalisation d'un acte émanant d'un « pays à problème » à une vérification préalable de son contenu, et d'en tirer les conséquences lorsque le demandeur ne fournit pas d'éléments permettant cette vérification. Le tribunal juge que le juge n'exige pas de l'administration une preuve formelle de la fausseté de l'acte, mais se contente d'un faisceau d'indices rendant sérieusement incertaine l'exactitude des données de la copie. Il admet également que le doute affectant l'acte de naissance rejaillit sur l'attestation de célibat qui en reprend l'identité, ce qui conduit à confirmer le refus de légalisation des deux documents. Ce faisant, la décision illustre l'articulation entre la charge de la preuve pesant sur le demandeur, le principe de la vérification inhérente à la légalisation et les garanties procédurales liées à la confidentialité partielle du dossier d'enquête. ## I. Faits et procédure Le requérant, ressortissant nigérian né en décembre 1972, sollicitait la légalisation, auprès de l'ambassade des Pays-Bas à Lagos, d'une attestation de non-mariage (« ongehuwdverklaring ») délivrée par un officier d'état civil local, ainsi que d'un acte de naissance (« Birth Certificate ») établi le 3 décembre 1996 par l'autorité locale de sa commune d'origine. Par décision du 9 avril 1997, le ministre des Affaires étrangères refusa la légalisation, au motif que l'enquête de vérification n'avait pas permis d'établir de manière satisfaisante l'identité du requérant. L'opposition formée par l'intéressé fut rejetée par décision du 9 février 1998. Saisi d'un recours, le tribunal de Breda, par jugement du 21 décembre 1998, annula la décision attaquée et déclara irrecevable l'opposition. Sur appel du ministre, la Division de la juridiction administrative du Conseil d'État, par décision du 11 mai 1999, annula ce jugement et renvoya l'affaire devant le tribunal, sur le fondement de l'article 44, premier alinéa, sous b, de la loi sur le Conseil d'État. Après renvoi, le tribunal, saisi sous le numéro 99/840, fut amené à statuer sur le fond, au terme d'une procédure marquée par une correction de la décision attaquée, une demande de restriction de la connaissance de certaines pièces du dossier (rapport d'enquête diligentée à Lagos) et une autorisation donnée par le requérant, au sens de l'article 8:29, cinquième alinéa, de la loi générale sur le droit administratif (Awb), de voir le tribunal statuer en partie sur la base de ces pièces. ## II. Problème de droit et motifs de la décision **Problème de droit.** Il s'agissait de déterminer si le ministre pouvait légitimement refuser la légalisation d'un acte de naissance et d'une attestation de non-mariage provenant d'un pays désigné comme « pays à problème » en matière de preuve écrite, alors que le demandeur n'avait pas produit les éléments permettant la vérification du contenu de ces documents, et si la restriction de communication des pièces du dossier d'enquête était compatible avec les droits de la défense. **Qualification de l'acte.** Le tribunal, suivant la juridiction supérieure, qualifie la décision de légalisation, qu'elle soit ou non précédée d'une vérification, de décision administrative au sens de l'article 1:3, premier alinéa, de l'Awb. La légalisation consiste à attester que le document a été délivré et signé par l'autorité compétente. **Le régime des pays à problème.** Le tribunal relève que le Nigeria a été désigné, par avis publié au Staatscourant du 8 mars 1996, avec effet au 1er avril 1996, comme pays à problème en matière de preuve écrite, en raison de la fréquence des faux documents qui en proviennent. Pour ces pays, la circulaire du secrétaire d'État à la Justice du 8 mai 1996 impose que les pièces ne soient admises qu'après vérification de leur contenu par la représentation diplomatique ou consulaire néerlandaise. Le tribunal juge qu'il n'est pas contraire à un principe de droit que l'administration subordonne la légalisation à une vérification de fond positivement conclue, et qu'il appartient au demandeur de produire des pièces justificatives rendant cette vérification possible. Les exigences ainsi posées ne sont pas déraisonnables. **Le standard de preuve.** Le tribunal précise qu'on ne saurait exiger de l'administration une preuve concluante de l'inexactitude du document. Il lui suffit de démontrer, de manière suffisamment plausible, l'