Ce jugement du président de la rechtbank d'Utrecht du 8 septembre 2000 illustre les contours de la protection des riverains face à l'usage, par un établissement d'accueil de la petite enfance, d'un immeuble et de terrains dont la destination au plan d'aménagement ne couvre pas entièrement cet usage. La décision opère une distinction nette entre deux situations : le bâtiment et son jardin, dont l'affectation à une « instelling van sociale- of educatieve aard » (« Bijzondere Doeleinden ») est admise par interprétation téléologique des termes du plan, et le terrain de jeux relevant de la destination « Kwekerij » (pépinière), pour lequel l'usage est illégal. Le juge administratif en tire une double conséquence : l'autorité ne pouvait refuser de sanctionner cette illégalité sans une véritable pondération des intérêts en présence, et la perspective d'une légalisation future ne constitue pas, à elle seule, un « concreet zicht op legalisatie » justifiant l'abstention. L'annulation partielle du refus d'intervention, assortie du rejet pour le surplus et de la réserve de la demande de mesures provisoires, fait de ce jugement un exemple didactique du contrôle de la motivation et du pouvoir discrétionnaire de police administrative en matière d'urbanisme. ## I. Faits et procédure Des riverains, propriétaires d'habitations voisines d'un ancien bâtiment scolaire, ont saisi l'autorité communale d'une demande de mise en œuvre de la police de l'urbanisme à l'encontre d'un établissement d'accueil d'enfants (kinderdagverblijf) exploité par une fondation. Ce bâtiment, ainsi que le terrain qui l'entoure, accueillaient progressivement, depuis le milieu des années 1990, une activité d'accueil de la petite enfance, étendue en 1996-1997. À compter du 1er juillet 1997, une partie arrière du terrain, relevant jusqu'alors d'une pépinière et jouxtant la propriété de l'un des requérants, a été aménagée en aire de jeux, sans autorisation ni dérogation au plan d'aménagement. Les riverains se plaignaient de nuisances sonores liées aux allées et venues des parents et aux jeux des enfants, l'établissement étant ouvert cinq jours par semaine toute l'année. Par décision du 3 mars 2000, le bourgmestre et les échevins de la commune de Driebergen-Rijsenburg ont refusé d'appliquer la contrainte administrative (bestuursdwang) ou l'astreinte (dwangsom). Après réclamation, cette décision a été maintenue par décision du 21 juin 2000. Les requérants ont introduit un recours au fond le 18 juillet 2000, accompagné d'une demande de mesures provisoires au titre de l'article 8:81 de la loi générale sur le droit administratif (Algemene wet bestuursrecht, Awb). L'audience du 25 août 2000 a été l'occasion d'une audition de l'ensemble des parties, dont la fondation exploitante. Le président, estimant qu'un complément d'instruction ne pouvait utilement éclairer la cause, a statué directement au fond sur le fondement de l'article 8:86, premier alinéa, de l'Awb. Entre-temps, le conseil municipal avait décidé, le 6 juillet 2000, d'engager l'élaboration d'un plan d'aménagement spécifique pour la partie litigieuse et de déléguer au bourgmestre le pouvoir d'accorder une dérogation sur le fondement de l'article 19, premier alinéa, de la Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), décision entrée en vigueur le 14 juillet 2000. ## II. Problème de droit et motifs de la décision **Premier problème : la qualification de l'usage du bâtiment et de son jardin au regard de la destination « Bijzondere Doeleinden ».** Le plan du quartier (« Welgelegen - Rosarium ») attribue au bâtiment la destination « Bijzondere Doeleinden », laquelle couvre, aux termes de l'article 2.05-1 des prescriptions, les « instellingen van sociale-, culturele-, educatieve- en religieuze aard ». Les requérants soutenaient qu'un kinderdagverblijf, qui n'éduque pas mais se borne à garder, relève d'une activité commerciale et non d'une institution sociale ou éducative. Le juge rejette cette argumentation. Constatant l'absence de définition des notions dans le plan, il retient qu'il convient de leur donner leur sens communément admis : une institution « éducative » est orientée vers la formation et l'éducation, une institution « sociale » vers la mise en place de services répondant à des besoins ou phénomènes sociaux. Il relève que le plan est, par nature, rédigé en termes généraux afin de ménager une marge d'évolution, et que la destination retenue n'a pas été calquée sur l'usage existant. Le kinderdagverblijf présente, selon le juge, des « raakvlakken » suffisants avec les établissements éducatifs (trav