Le président du tribunal d'arrondissement de Zutphen, statuant en référé en matière de droit administratif, rend le 7 octobre 1999 une ordonnance par laquelle il rejette la demande de mesure provisoire dirigée contre la décision du 8 juillet 1999 et déclare irrecevables les demandes relatives aux décisions des 12 et 28 juillet 1999. Il consacre, par l'application du critère d'interprétation des conventions tiré de l'arrêt Haviltex, la primauté de l'économie de l'accord conclu entre un fonctionnaire licencié et l'administration sur la lettre de la clause de cumul, en jugeant qu'un ancien agent ne pouvait raisonnablement attendre de cumuler son allocation avec des revenus accessoires au-delà de 110 % de son ancien traitement. La décision illustre par ailleurs deux exigences procédurales distinctes : la nécessité, pour le juge des référés, de démontrer l'urgence au regard des intérêts en présence, et celle d'un lien de connexité entre la décision attaquée et le recours au fond, dont l'absence entraîne l'irrecevabilité de la demande provisoire. ## I. Faits et procédure Le requérant, né en 1946, était agent du ministère néerlandais des Affaires économiques. Par décision du 18 novembre 1998, prenant effet le 17 décembre 1998, il fut admis à la retraite anticipée, sur le fondement de l'article 99 de l'Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), la fixation de l'allocation et les conditions de son cumul avec des revenus pendant la période d'indemnisation ayant fait l'objet de négociations. Ces négociations aboutirent à un accord écrit du 20 mars 1998, signé par l'intéressé, son conseil et le directeur général compétent. Aux termes de cet accord, l'allocation s'élevait à 80 % du dernier salaire pendant douze mois, puis à 75 % pendant six mois, et enfin à 70 %. Une clause prévoyait que tout revenu perçu pendant la période d'indemnisation serait laissé hors compte « indien en voorzover » il ne dépassait pas 110 % du niveau salarial actuel. Une société de droit privé, USZO BV, chargée de l'exécution de ces régimes pour le compte des autorités, prit au nom des défendeurs plusieurs décisions : réduction rétroactive de l'allocation en raison de revenus perçus auprès de la commune de rattachement à compter du 1er janvier 1999, et récupération des sommes indûment versées. Le 8 juillet 1999, l'administration traita comme réclamation le courrier du requérant du 28 juin 1999, qu'elle déclara irrecevable sans motif, tout en retirant une lettre antérieure émanant du second défendeur, ministre de l'Intérieur. Les décisions des 12 et 28 juillet 1999, émanant du second défendeur, ne firent l'objet d'aucune réclamation préalable ni d'aucun recours au fond. Le requérant saisit le tribunal de recours au fond contre la décision du 8 juillet 1999, et, le 10 août 1999, sollicita trois mesures provisoires sur le fondement de l'article 8:81 de la Algemene wet bestuursrecht (Awb). Les demandes furent examinées à l'audience du 30 août 1999, puis une tentative de règlement amiable fut ménagée, avant que le président ne statue le 7 octobre 1999. ## II. Problème de droit et motifs de la décision **Premier problème : l'urgence et l'appréciation provisoire de la légalité.** Il revenait au juge de déterminer si « l'urgence impérieuse », au regard des intérêts en présence, exigeait une mesure provisoire, sachant que l'appréciation opérée à ce stade n'est pas liminairement liante pour le juge du fond. Le président relève que la décision du 8 juillet 1999 devrait être annulée au fond, d'une part parce que USZO BV n'est pas un organe administratif au sens de l'article 1:5 Awb, d'autre part parce que l'administration était incompétente pour retirer une décision émanant d'un autre ministre, et enfin parce que l'irrecevabilité de la réclamation n'était fondée sur aucun motif. Néanmoins, la mesure provisoire n'est pas accordée. Le juge estime en effet que la réduction de l'allocation trouve son fondement dans l'accord du 20 mars 1998, dont l'interprétation commande de rejeter le moyen du requérant. **Second problème : l'interprétation de la convention.** Le président applique le critère de l'arrêt Haviltex du Hoge Raad du 13 mars 1981 : l'interprétation d'un contrat dépend de l'ensemble des circonstances pertinentes pour le sens que les parties pouvaient raisonnablement attribuer à leurs déclarations et comportements, ainsi qu'à ce qu'elles pouvaient raisonnablement attendre l'une de l'autre. Il retient que la correspondance préalable révèle une évolution : les parties envisageaient initialement un régime ordina