# Commentaire d'arrêt — Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, 2 août 1999, n° ECLI:NL:RVS:1999:AA3747 --- L'arrêt rendu le 2 août 1999 par la section du contentieux administratif du Conseil d'État des Pays-Bas (Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) statue sur une procédure d'opposition formée à l'encontre d'une décision rendue sans audience préalable sur le fondement de l'article 8:54 de la loi générale sur le droit administratif (Algemene wet bestuursrecht, ci-après « Awb »). La décision est doublement significative : sur le fond, elle confirme le refus d'un permis de construire au motif que les conditions légales d'octroi d'une dérogation au plan d'affectation des sols n'étaient pas réunies, et que le principe de confiance légitime ne saurait en tout état de cause conduire à la délivrance d'une autorisation contraire à la loi. Sur le plan procédural, elle affirme, avec une fermeté remarquable, que l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme n'impose pas d'obligation générale d'audition des parties dans toute instance contentieuse, en particulier lorsque le requérant a déjà été entendu en première instance et qu'aucun fait nouveau pertinent n'était susceptible d'être utilement invoqué en appel. --- ## I. Faits et procédure Le requérant, désigné dans la décision sous la seule mention « A demeurant à B » conformément aux règles d'anonymisation en vigueur dans la jurisprudence néerlandaise publiée, avait sollicité la délivrance d'un permis de construire (bouwvergunning) en vue de l'édification d'une maison d'habitation ordinaire (burgerwoning) sur une parcelle frappée, en vertu du plan local d'affectation des sols en vigueur (bestemmingsplan), d'une destination agricole (agrarische bestemming). Une telle construction étant incompatible avec ladite destination, l'obtention du permis supposait l'octroi d'une dérogation au titre de l'article 19 de la loi sur l'aménagement du territoire (Wet op de Ruimtelijke Ordening, ci-après « WRO »), dans sa version alors applicable. Cette dérogation n'est légalement admissible que sous deux conditions alternatives : soit l'existence, pour la zone concernée, d'une décision de préparation (voorbereidingsbesluit), soit la mise à l'enquête publique d'un projet de révision du plan d'affectation des sols (ontwerp voor een herziening van het bestemmingsplan). Or aucune de ces deux conditions n'était satisfaite en l'espèce. Le requérant avait invoqué une esquisse structurelle (structuurschets), que l'administration et les juridictions ont refusé d'assimiler à un projet de révision mis à l'enquête publique. Le permis de construire avait en conséquence été refusé, sur le fondement de l'article 44 de la loi sur le logement (Woningwet), qui impose le refus du permis dès lors que les conditions légales ne sont pas remplies. Le tribunal d'arrondissement de Rotterdam avait, par jugement du 9 juin 1997, confirmé ce refus. Le requérant avait interjeté appel devant la section du contentieux administratif du Conseil d'État. Par arrêt du 23 mars 1999, celle-ci avait confirmé le jugement de première instance en recourant à la procédure simplifiée prévue à l'article 8:54 Awb, qui autorise la juridiction à statuer sans audience lorsque le recours est manifestement irrecevable, manifestement non fondé ou, à l'inverse, manifestement fondé. Estimant que l'appel était manifestement non fondé (kennelijk ongegrond), la section avait statué sans entendre les parties. Le requérant a alors formé opposition (verzet) contre cette décision, sur le fondement de l'article 8:55 Awb, en faisant valoir notamment que la procédure sans audience méconnaissait les garanties de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme (ci-après « CEDH »). Faisant droit à sa demande d'audition dans le cadre de la procédure d'opposition elle-même, la section l'a entendu le 15 juillet 1999, avant de rendre la présente décision le 2 août 1999. --- ## II. Problème de droit et motifs de la décision ### A. La question de droit principale : compatibilité de la procédure simplifiée sans audience avec l'article 6 CEDH La question juridique centrale soumise à la section du contentieux administratif était la suivante : la section pouvait-elle légitimement faire application de l'article 8:54, alinéa 1er, Awb — c'est-à-dire statuer sans audience préalable au motif que l'appel était manifestement non fondé — sans méconnaître les garanties du procès équitable telles que consacrées par l'article 6, paragraphe 1er, de la CEDH ? #### 1. Sur le fond : l'absence des conditions légales de la dérogation La section réaffirme, à titre liminaire, le bien-fondé du refus de permis de construire. Elle rappelle que le plan d'affectation des sols en vigueur conférait au terrain litigieux une destination agricole exclusive, incompatible avec la construction d'une maison d'habitation ordinaire. L'octroi d'une dérogation au titre de l'article 19 WRO était conditionné, dans la version applicable, à l'existence d'un voorbereidingsbesluit ou d'un ontwerp voor een herziening ter inzage gelegd. La section constate souverainement qu'aucune de ces deux conditions n'était remplie et que la structuurschets invoquée par le requérant ne pouvait être juridiquement assimilée à un projet de révision mis à l'enquête publique. Cette appréciation est dépourvue d'ambiguïté : la dérogation de l'article 19 WRO est d'interprétation stricte, les conditions en sont d'ordre public, et l'analogie avec des documents de planification d'une nature différente — fussent-ils publiquement connus — ne saurait suppléer l'absence des conditions formelles expressément requises par le législateur. Il en résultait que le refus de dérogation était légalement imposé et que, par voie de conséquence, le refus du permis de construire découlait nécessairement de l'article 44 Woningwet, lequel énumère limitativement les motifs pour lesquels le permis doit être refusé.