# Commentaire d'arrêt — Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, 6 septembre 1999, n° ECLI:NL:RVS:1999:AA3752 --- L'arrêt rendu le 6 septembre 1999 par la Section du contentieux administratif du Conseil d'État des Pays-Bas (Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak) confirme, en instance d'appel, la légalité d'une injonction assortie d'une astreinte (last onder dwangsom) prononcée par le collège des bourgmestre et échevins de la commune de Reeuwijk à l'encontre de particuliers ayant érigé, sans permis de construire requis, deux ouvrages — un abri de jardin et un caisson — sur une parcelle classée en zone naturelle protégée. La décision affirme avec netteté la présomption de légalité du recours à l'exécution forcée administrative en cas de violation de la réglementation urbanistique, en subordonnant le renoncement à toute mesure coercitive à l'existence de circonstances exceptionnelles dûment caractérisées, parmi lesquelles figure au premier chef la possibilité de légalisation de la situation irrégulière. Elle écarte également tout moyen tiré de la violation du principe d'égalité de traitement, du bénéfice des droits acquis au titre du droit transitoire, ainsi que l'argument relatif à une prétendue cumulation illicite de sanctions administratives relevant de législations distinctes. --- ## I. Faits et procédure Les requérants A et B, domiciliés en C, sont propriétaires d'une parcelle sise sur le territoire de la commune de Reeuwijk, soumise au plan d'occupation des sols intitulé « Révision 1979, zone rurale 1972 ». Cette parcelle est frappée d'une affectation « Zone naturelle et rive » (Natuurgebied en oeverland), laquelle interdit toute construction en vertu de l'article 12 du règlement de ce plan. Or, sans solliciter ni obtenir le permis de construire rendu obligatoire par l'article 40 de la loi sur le logement (Woningwet), les requérants ont érigé sur ce terrain un abri (berging) et un caisson (kist). Un inventaire antérieur, réalisé en 1985-1986, avait déjà répertorié sur la parcelle un auvent et un caisson ; les ouvrages litigieux représentent néanmoins une extension de la surface bâtie par rapport aux éléments alors recensés. Par arrêté du 30 mai 1997, le collège des bourgmestre et échevins de Reeuwijk a mis en demeure les requérants de procéder à la démolition et à l'enlèvement de ces deux ouvrages dans un délai de six semaines, sous peine de voir prononcer une astreinte (dwangsom). Le recours gracieux formé par les intéressés ayant été rejeté par décision du 20 juillet 1998, ceux-ci ont porté l'affaire devant le président du tribunal d'arrondissement de La Haye, lequel a, par ordonnance du 25 janvier 1999, déclaré leur recours non fondé. Les requérants ont interjeté appel de cette ordonnance devant le Conseil d'État par courrier du 26 février 1999, enregistré le 2 mars suivant. L'affaire, initialement attribuée à une chambre collégiale, a été renvoyée à juge unique. L'audience s'est tenue le 29 juillet 1999, les deux parties étant représentées. --- ## II. Problème de droit et motifs de la décision ### A. La question centrale : les conditions du renoncement à la mesure coercitive Le litige soumis à la Section du contentieux administratif s'articule autour d'un problème de droit fondamental en matière de police administrative de l'urbanisme : dans quelles circonstances un organe administratif est-il tenu de renoncer à l'exercice de son pouvoir de sanction face à une irrégularité avérée ? La Section rappelle en premier lieu, dans des termes qui relèvent d'une formule quasi-générale de principe, que l'existence d'une infraction à la réglementation urbanistique — en l'espèce la violation de l'article 40 de la Woningwet, qui soumet toute construction à l'obtention préalable d'un permis — suffit à conférer à l'autorité compétente le pouvoir de prononcer une astreinte. Cette compétence est liée en droit néerlandais à la seule constatation de l'infraction, sans marge d'appréciation sur le principe même de l'intervention. Toutefois, la Section reconnaît l'existence d'une exception : il est loisible d'exiger de l'administration qu'elle s'abstienne de tout recours coercitif dans des **circonstances particulières** (bijzondere gevallen). La décision identifie la **possibilité de légalisation** comme le critère déterminant de telles circonstances : si la situation illicite peut être régularisée par l'octroi d'une autorisation a posteriori, l'exercice de la contrainte perd en partie sa justification. ### B. L'impossibilité de légalisation au regard du droit de l'urbanisme applicable La Section examine méthodiquement les trois fondements susceptibles d'ouvrir droit à une légalisation, pour les écarter successivement. En premier lieu, le plan d'occupation des sols en vigueur au moment des faits — « Révision 1979, zone rurale 1972 » — classe la parcelle en « zone naturelle et rive » et interdit, en application de l'article 12 de son règlement, toute construction. Aucune dérogation n'est envisageable sous ce régime. En deuxième lieu, la Section refuse de tirer argument du plan d'occupation des sols ultérieur intitulé « Plassen, natuur- en weidegebieden » (Lacs, zones naturelles et prairies), pourtant adopté et approuvé, qui classe la parcelle en « zone naturelle ». En effet, l'article 13 du règlement de ce plan ne permettait pas davantage la délivrance d'un permis de construire pour les ouvrages en cause. L'anticipation sur le droit futur ne pouvait donc utilement être invoquée. En troisième lieu, les requérants ne pouvaient se prévaloir des dispositions transitoires (overgangsrecht) incorporées dans ce futur plan. La Section avance à cet égard un double motif d'exclusion : d'une part, ce plan n'était pas encore entré en vigueur à la date de la décision de rejet du 20 juillet 1998, de sorte que son droit transitoire était dépourvu d'effet juridique à ce stade ; d'autre part et surtout, les