# Commentaire d'arrêt — Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, 29 novembre 1999, n° ECLI:NL:RVS:1999:AA4220 --- La présente décision de la Section du contentieux administratif du Conseil d'État des Pays-Bas consacre, avec une rigueur doctrinale remarquable, le principe de proportionnalité de l'urgence dans le recours à la procédure d'anticipation prévue à l'article 19 de la *Wet op de Ruimtelijke Ordening* (loi sur l'aménagement du territoire). La juridiction suprême administrative affirme, en substance, que l'intensité de l'atteinte au régime planologique en vigueur détermine corrélativement le niveau d'urgence exigé pour justifier le contournement légal du plan d'affectation : plus l'infranchissable est transgressé, plus la nécessité invoquée doit être substantielle et vérifiable. Ce faisant, l'arrêt articule de manière exemplaire le contrôle de la légalité formelle de la procédure d'exception avec un contrôle de proportionnalité matérielle appliqué à la motivation de l'urgence, tout en délimitant strictement la marge d'appréciation des autorités communales dans la conduite de leur politique foncière. La décision offre ainsi une grille de lecture transposable à l'ensemble des régimes de dérogation temporaire aux règles d'urbanisme fondés sur l'urgence fonctionnelle. --- ## I. Faits et procédure Le litige prend sa source dans une décision du collège des bourgmestre et échevins de la commune de Pijnacker du 18 novembre 1997, par laquelle fut accordée, sur le fondement de l'article 19 de la *Wet op de Ruimtelijke Ordening* (ci-après : WRO), une dérogation au plan d'occupation des sols — communément dénommée « procédure d'anticipation » (*anticipatieprocedure*) — assortie d'un permis de construire, en vue de l'édification d'une habitation individuelle sur un terrain situé le long de la [...]laan, à B, cadastralement identifié sous la section C, numéro 6792 partiel, à proximité des numéros 11 et 13 à 19. Le terrain en question était antérieurement affecté, aux termes du plan d'affectation *Westlaan* alors en vigueur, à des espaces verts publics et à une aire de jeux. La construction projetée constituait une habitation de remplacement destinée au titulaire de la dérogation, dénommé C, dont la demeure principale devait être démolie dans le cadre du réaménagement du centre-ville de B, et plus précisément du développement de la première phase du noyau commercial (*kernwinkelgebied*). La commune avait, à cette fin, acquis à l'amiable le terrain appartenant à C, l'acquisition forcée par voie d'expropriation étant à ce stade juridiquement impraticable, faute d'un cadre planologique préalablement établi. Une convention du 4 juillet 1997, ultérieurement modifiée par un acte du 9 septembre 1998, avait prévu à titre subsidiaire le versement d'une indemnité complémentaire au bénéficiaire si le permis de construire n'était pas devenu définitif avant le 1er mars 1998. Saisi d'une réclamation (*bezwaar*) par les requérants, voisins du terrain litigieux, le collège communal confirma sa décision initiale par délibération du 21 juillet 1998, au terme de l'avis de la commission des recours et réclamations du 26 mai 1998. Par jugement du 23 février 1999, notifié le 25 février 1999, l'arrondissementsrechtbank de La Haye déclara non fondé le recours introduit devant elle. Les requérants interjetèrent appel de ce jugement par lettre du 7 avril 1999, parvenue au Conseil d'État le 8 avril 1999. Les autorités communales conclurent au rejet de l'appel par mémoire en réponse du 27 juillet 1999. L'affaire fut examinée à l'audience du 11 novembre 1999 et l'arrêt rendu le 29 novembre 1999. --- ## II. Problème de droit et motifs de la décision ### A. La question juridique centrale : le rapport de proportionnalité entre l'intensité de l'atteinte planologique et le degré d'urgence requis Le problème juridique soulevé par les appelants reposait sur deux axes distincts mais liés. D'une part, ceux-ci contestaient la légitimité du recours à la procédure d'anticipation prévue à l'article 19 WRO, en faisant valoir que le projet de construction constituait une atteinte grave au régime planologique en vigueur et que l'urgence invoquée pour justifier cette dérogation était insuffisante. D'autre part, ils soutenaient que le tribunal de première instance avait méconnu ces moyens. La procédure d'anticipation de l'article 19 WRO permettait, dans sa version alors applicable, aux autorités compétentes d'octroyer un permis de construire en contradiction avec le plan d'affectation des sols en vigueur, sous réserve du respect de conditions formelles précises — notamment l'accord de la province — et sous la condition substantielle que le projet soit suffisamment urgent pour ne pas devoir attendre l'achèvement d'une révision ordinaire du plan d'affectation. La question centrale posée à la Section du contentieux était donc celle du contenu et de l'intensité du contrôle juridictionnel sur cette condition d'urgence, en particulier lorsque l'infranchissable planologique est d'une particulière gravité. ### B. La qualification de l'atteinte planologique : une infranchissable ingérence dans le régime d'affectation La Section constate sans ambiguïté, en son considérant 2.3, que le projet est contraire au plan d'affectation *Westlaan* en vigueur, dans la mesure où il est prévu d'édifier une construction sur des terrains affectés aux destinations « Espaces verts publics » (*Openbaar groen*) et « Aire de jeux » (*Speelterrein*), pour lesquels aucune possibilité de bâtir n'est prévue. Cette double affectation exclut en soi toute construction, ce qui rend le projet irréductiblement incompatible avec le plan. Dans son considérant 2.4, la Section élève le niveau de qualification : elle juge que le projet doit être regardé comme une **atteinte grave** (*ingrijpende inbreuk*) au régime planologique, et ce nonobstant la circonstance que le terrain litigieux