# Commentaire d'arrêt — Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, 14 janvier 2000, n° ECLI:NL:RVS:2000:AA5385 --- La décision rendue le 14 janvier 2000 par la Section du contentieux administratif du Conseil d'État des Pays-Bas consacre une interprétation strictement textuelle des prescriptions d'un plan d'occupation des sols, au détriment d'une lecture systématique et téléologique défendue par l'autorité municipale. En matière d'urbanisme réglementaire, la Haute juridiction administrative affirme que l'exigence de sécurité juridique fait obstacle à ce qu'une restriction supplémentaire — non inscrite dans le texte de la disposition applicable — soit opposée au pétitionnaire sur le fondement d'une logique inter-systémique tirée d'autres alinéas du même plan. L'arrêt délimite avec précision le champ d'application respectif de chacun des alinéas de l'article 4 des prescriptions du plan, refusant toute contamination normative entre le régime de droit commun du premier alinéa et le régime dérogatoire du sixième alinéa relatif à la dispense. Ce faisant, il confirme la jurisprudence constante selon laquelle le principe de légalité urbanistique et la sécurité juridique commandent une lecture littérale des dispositions réglementaires au détriment du pétitionnaire autant que de l'administration. --- ## I. Faits et procédure Le litige trouve son origine dans une demande de permis de construire déposée par la société à responsabilité limitée Lloyd's A.C.S. b.v., établie à Amsterdam, portant sur la transformation et la division d'une partie du rez-de-chaussée de l'immeuble sis Nieuwezijds Voorburgwal 326–328, à Amsterdam, aux fins d'y créer un établissement de café-restaurant d'une surface de plancher d'environ 100 m². Par décision du 7 février 1994, le collège des bourgmestre et échevins de la commune d'Amsterdam (ci-après « les appelants ») a refusé de délivrer ce permis de construire. Ce refus était fondé sur la prétention que le projet contreviendrait au plan d'occupation des sols intitulé « Westelijke grachtengordel 1985 » (Plan de la ceinture de canaux occidentale, 1985). Par décision du 23 juillet 1996, les appelants ont rejeté le recours gracieux formé par Lloyd's A.C.S. b.v., après avis de la commission des recours gracieux rendu le 4 juillet 1996. Saisie d'un recours contentieux, la juridiction d'arrondissement d'Amsterdam, par jugement du 6 novembre 1998, a fait droit au recours de la société, déclaré la décision de rejet du 23 juillet 1996 fondée en droit illégale, et l'a annulée. Elle a en effet considéré que le projet litigieux ne méconnaissait pas les prescriptions du plan d'occupation des sols, en particulier les dispositions de son article 4 combinées aux tableaux de son article 15. Le collège des bourgmestre et échevins a interjeté appel de ce jugement devant la Section du contentieux administratif du Conseil d'État, par lettre du 17 décembre 1998, enregistrée le 18 décembre 1998. Lloyd's A.C.S. b.v. a déposé un mémoire en réponse le 28 avril 1999. L'affaire a été plaidée à l'audience du 18 novembre 1999, en présence des représentants des deux parties. --- ## II. Problème de droit et motifs de la décision ### A. La question de droit soulevée Le litige portait sur l'interprétation de l'article 4 des prescriptions du plan d'occupation des sols « Westelijke grachtengordel 1985 ». Plus précisément, la question centrale était de savoir si, en sus de la limite de surface de plancher fixée par alinéa premier de cet article pour chaque façade (*wand*) individuellement, s'imposait également une limite absolue de surface par groupe de façades (*groep van wanden*), cette limite résultant non pas de la lettre dudit alinéa premier, mais d'une interprétation systémique tenant compte du sixième alinéa relatif au pouvoir de dispense de l'autorité municipale. ### B. Le cadre réglementaire applicable Le terrain en cause était classé en zone de « construction mixte » (*gemengde bebouwing*) au plan d'occupation des sols. L'article 4, premier alinéa, en combinaison avec le tableau 1 de l'article 15, détermine pour chaque façade répertoriée la surface de plancher maximale par type de fonction, dont la fonction hôtelière et de restauration (*horeca*). La façade concernée, identifiée sous le numéro C20-2, supportait une surface maximale de 893 m² pour la fonction *horeca*. Il était constant qu'au moment du dépôt de la demande, 700 m² avaient déjà été réalisés dans cette façade pour ladite fonction, de sorte que le solde disponible (193 m²) suffisait à absorber le projet de 100 m² sans excéder le plafond par façade. L'article 4, deuxième alinéa, introduit quant à lui une restriction en cas d'extension d'un établissement existant par modification de fonctions non résidentielles au sein d'une même façade. Cette disposition n'était pas en cause en l'espèce, les parties s'accordant sur le fait que le projet constituait une nouvelle implantation et non une extension d'un établissement existant. L'article 4, sixième alinéa, confère aux bourgmestre et échevins un pouvoir de dispense permettant de mutualiser les surfaces de plancher disponibles entre différentes façades appartenant à un même groupe, tel que défini au tableau 2 de l'article 15 — en l'occurrence le groupe 29. ### C. La thèse de l'administration municipale L'administration soutenait que la logique interne du plan impliquait l'existence d'un maximum absolu par groupe de façades, s'imposant en tout état de cause. Elle arguait que le découpage par façade ne visait qu'à assurer une répartition spatiale équilibrée des fonctions non résidentielles, et que le maximum par façade n'avait pas de caractère absolu, à la différence du maximum par groupe. Elle invoquait à l'appui de cette thèse le mécanisme de dispense du sixième alinéa, qui permet précisément de transférer des droits à construire inutilisés d'une façade vers une autre au sein du même groupe. Elle affirmait que, par l'effet de dispenses antérieurement accordées, la capacité *hor