# Commentaire d'arrêt — Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, 5 juin 2000, n° ECLI:NL:RVS:2000:AA6429 **Revue Korpus — Droit public de l'environnement et de l'urbanisme** --- La décision rendue le 5 juin 2000 par la Section du contentieux administratif du Conseil d'État des Pays-Bas (Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) offre un exemple remarquable de la manière dont le juge administratif suprême procède à l'interprétation téléologique et systématique des prescriptions d'un plan local d'urbanisme en cas de silence ou d'ambiguïté de celles-ci. En l'absence de toute désignation explicite du point de référence à partir duquel doit être mesurée la hauteur d'un bâtiment lorsque le niveau du terrain naturel environnant est inégal ou incliné, la Section juge qu'une interprétation raisonnable de la prescription conduit à retenir, comme niveau de terrain adjacent (*aangrenzend maaiveld*), celui qui jouxte la façade principale du bâtiment, en l'occurrence la façade abritant l'entrée principale. Ce faisant, l'arrêt confirme la primauté des prescriptions du plan d'urbanisme sur celles du règlement de construction (*bouwverordening*), affermit la valeur normative de la notion de façade principale dans les situations de terrain accidenté, et rejette l'ensemble des moyens d'appel, dont le détournement de l'exemption intérieure au plan (*binnenplanse vrijstelling*) et le principe de confiance légitime. --- ## I. Faits et procédure ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige prend sa source dans l'octroi, le 19 janvier 1998, par le collège des bourgmestre et échevins de la commune de Nimègue (*burgemeester en wethouders van Nijmegen*, ci-après « B&W ») d'un permis de construire au bénéfice de la *Katholieke Woningvereniging Kolping* (devenue ultérieurement la *Stichting Talis*, ci-après « le titulaire du permis »). Ce permis autorisait l'édification de deux immeubles d'habitation et d'un centre de services (*dienstencentrum*) sur une parcelle cadastrale identifiée sous la section L, numéro 4714, commune de Hatert, située à l'angle de la Van Peltlaan et de l'Einsteinstraat à Nimègue. La parcelle en cause était soumise au plan d'urbanisme *"Zuid III 1972"* qui lui assignait la destination « fins particulières — A » (*bijzondere doeleinden-A*). Ce plan délimitait sur le terrain en question trois zones de hauteur maximale distinctes : 6, 12 et 24 mètres. La définition de la hauteur des bâtiments figurait au Chapitre I, préambule et sous C, alinéa 12, des prescriptions du plan, qui disposait que l'on entendait par hauteur d'un bâtiment : *la hauteur de l'arête supérieure de la gouttière, du bandeau ou de l'élément de construction tenant lieu de gouttière ou de bandeau, au-dessus du niveau du terrain adjacent* ; les cheminées, gaines d'ascenseur et antennes en étaient expressément exclues. La particularité topographique du terrain était que son niveau naturel (*maaiveld*) présentait une déclivité ou une irrégularité notable autour du centre de services projeté. Cette configuration suscitait une divergence d'interprétation fondamentale entre les requérants et l'administration quant au point de référence devant servir de base au calcul de la hauteur réglementaire du bâtiment. ### B. La procédure administrative et contentieuse À la suite d'une réclamation (*bezwaar*) formée par les requérants contre le permis initial, B&W rendaient, le 20 mai 1998, une décision confirmant partiellement la délivrance du permis tout en l'amendant : ils accordaient, sur le fondement d'une exemption intérieure au plan (*binnenplanse vrijstelling*), une dérogation en faveur des balcons projetés sur la façade ouest de l'immeuble d'habitation A. Les requérants saisissaient ensuite le tribunal d'arrondissement d'Arnhem (*arrondissementsrechtbank te Arnhem*), lequel, par jugement du 18 juin 1999, déclarait le recours non fondé. Les requérants interjetaient appel devant la Section du contentieux administratif du Conseil d'État par lettre du 19 juillet 1999, les moyens d'appel étant complétés le 18 août suivant. L'affaire était plaidée à l'audience du 6 avril 2000. La Section rendait son arrêt le 5 juin 2000. --- ## II. Problème de droit et motifs de la décision ### A. La question centrale : l'identification du « niveau du terrain adjacent » en terrain inégal Le cœur du litige résidait dans l'interprétation de l'expression *aangrenzend maaiveld* (niveau du terrain adjacent) figurant dans les prescriptions du plan d'urbanisme, lorsque ce niveau présente des variations autour du bâtiment concerné. Les requérants soutenaient que, le niveau du terrain autour du centre de services étant inégal, B&W avaient commis une erreur de droit en ne retenant, pour calculer la hauteur du bâtiment, qu'un unique point de mesure situé au droit de la façade principale, et que cette méthode conduisait à sous-estimer la hauteur réelle du bâtiment de 86 centimètres, le rendant ainsi contraire aux prescriptions du plan. #### 1. La primauté des prescriptions du plan sur le règlement de construction La Section commence par confirmer, en accord avec les requérants eux-mêmes sur ce point, que la prescription du plan d'urbanisme relative à la définition de la hauteur d'un bâtiment est suffisamment claire et précise pour l'emporter sur la prescription correspondante du règlement de construction (*bouwverordening*), en application de l'article 9, alinéa 1er, de la loi sur le logement (*Woningwet*). Le critère du niveau du terrain adjacent tel qu'il résulte du plan prévaut donc sur toute règle concurrente du règlement de construction. Cette affirmation, qui rejoint une jurisprudence bien établie, ne soulève aucune contestation entre les parties. #### 2. L'interprétation raisonnable en cas de silence de la prescription La difficulté naît précisément du fait que la prescription du plan ne désigne pas le point précis du terrain adjacent à partir duquel la mesure doit être effect