# Commentaire d'arrêt — Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, 11 juillet 2000, n° ECLI:NL:RVS:2000:AA6550 --- Par cet arrêt rendu le 11 juillet 2000, la Section du contentieux administratif du Conseil d'État des Pays-Bas (Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) tranche une question cardinale du droit de l'urbanisme néerlandais : celle de la compatibilité de l'affectation d'un immeuble à une unité de resocialisation pour internées sous mesure de sûreté pénale (TBS) avec une destination de plan d'occupation des sols réservée aux « immeubles d'habitation particuliers » pour ménages d'une ou deux personnes. La Haute juridiction administrative juge que l'usage envisagé contrevient à la destination prévue et qu'il ne peut davantage être couvert par les dispositions transitoires du plan, dès lors qu'il aggrave, dans sa nature même, l'écart déjà existant par rapport à la destination légale. Ce faisant, la Section précise les critères d'appréciation de la notion d'aggravation qualitative d'un usage non conforme, en soulignant que le caractère contraint et pénalement ordonné de l'hébergement constitue un élément déterminant pour mesurer la distance normative entre l'usage réel et la destination légale. La décision revêt ainsi une portée significative pour la théorie des dispositions transitoires en matière d'urbanisme. --- ## I. Faits et procédure ### 1. Contexte factuel La Stichting Oldenkotte, Centre de traitement psychiatrique légal établi à Rekken, envisageait d'affecter l'immeuble situé Het Vlier 28 à Deventer au fonctionnement d'une unité de resocialisation rattachée à sa clinique TBS (*terbeschikkingstelling*, mesure de mise à disposition du gouvernement). Cette unité était destinée à accueillir un maximum de quinze femmes ayant fait l'objet d'une telle mesure de sûreté ordonnée par le juge pénal. Le bien était antérieurement utilisé comme logement collectif encadré pour personnes atteintes de déficience intellectuelle — usage que les parties s'accordaient à considérer comme déjà non conforme à la destination du plan. Sur le plan concret, l'instruction révèle qu'au moment de la procédure, environ neuf personnes y étaient hébergées, chacune disposant d'une chambre individuelle, avec douches communes, pièce de vie et cuisine partagées, repas pris collectivement, et présence permanente de deux sociothérapeutes chargés d'encadrer la vie quotidienne. Les résidentes demeuraient, en outre, soumises à des restrictions de sortie découlant de la mesure pénale qui leur était imposée. ### 2. Cadre réglementaire applicable L'immeuble est situé dans le périmètre couvert par le plan d'occupation des sols « Borgele 1984 ». En vertu de l'article 23, alinéa 3, des prescriptions de ce plan, les terrains affectés à la destination « immeubles d'habitation particuliers » (*bijzondere woongebouwen*) ne peuvent recevoir que des bâtiments et unités d'habitation destinés à des ménages d'une ou deux personnes — tels que des logements pour personnes âgées —, avec leurs dépendances, jardins, infrastructures de stationnement et autres ouvrages. L'article 31, alinéa 1er, du même règlement prohibe tout usage des constructions incompatible avec la destination assignée par le plan. L'article 31, alinéa 6, instaure une clause transitoire aux termes de laquelle un usage non conforme existant à la date d'entrée en vigueur du plan est toléré, mais ne peut être modifié de façon à aggraver, dans sa nature, l'écart par rapport aux prescriptions réglementaires. ### 3. Déroulement de la procédure Par décision du 6 mars 1998, le collège des bourgmestre et échevins de Deventer (*burgemeester en wethouders*) a indiqué à la Stichting Oldenkotte, à la suite d'une demande de renseignement urbanistique préalable, que l'usage envisagé n'était pas contraire au plan d'occupation des sols en vigueur. La Wijkvereniging Borgele-Platvoet, association de quartier, a formé un recours gracieux contre cette décision. Celui-ci fut rejeté par décision du 28 avril 1998, le collège suivant l'avis de la Commission générale des recours, objections et requêtes du 9 avril 1998. Saisie d'un recours en annulation, la juridiction administrative de première instance (*arrondissementsrechtbank*) de Zwolle a, par jugement du 1er juin 1999, déclaré ce recours non fondé, confirmant la position de l'administration communale. L'association de quartier a alors formé un appel (*hoger beroep*) devant la Section du contentieux administratif du Conseil d'État, lequel est enregistré sous le numéro 199900892/1. L'affaire a été plaidée à l'audience du 27 avril 2000, en présence des représentants de l'association, de la commune, de la Stichting Oldenkotte et du ministre de la Justice. --- ## II. Problème de droit et motifs de la décision ### 1. La question juridique centrale Deux questions de droit se posent successivement devant la Section : - **Première question** : l'usage de l'immeuble en tant qu'unité de resocialisation pour internées sous mesure TBS est-il conforme à la destination urbanistique « immeubles d'habitation particuliers » pour ménages d'une ou deux personnes ? - **Seconde question**, subsidiaire : à supposer cet usage non conforme, peut-il néanmoins être toléré au titre des dispositions transitoires du plan, comme continuation et simple évolution d'un usage non conforme antérieur ? ### 2. Sur la non-conformité de l'usage à la destination du plan La Section répond sans ambiguïté à la première question par la négative. Elle relève que l'immeuble accueille environ neuf personnes vivant en communauté, sans constituer des ménages distincts d'une ou deux personnes : les repas sont préparés et pris en commun, les espaces sanitaires sont partagés, et la vie quotidienne est encadrée par des professionnels. Cette organisation collective, prévue pour la majorité des résidentes, exclut structurellement toute qualification comme habitation pour ménages monoou bipersonnels au sens de l'article 23, alinéa 3, des prescriptions du plan. La Section