# Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, 11 août 2000, n° ECLI:NL:RVS:2000:AA7020 — Refus de déclaration de non-opposition à une opération de construction de logements en zone exposée aux nuisances sonores d'un aérodrome **Synthèse doctrinale.** Par la présente décision, la Section du contentieux administratif du Conseil d'État des Pays-Bas confirme, avec substitution de motifs, le rejet des recours formés par la commune de Loosdrecht et par deux sociétés promotrices contre la décision des États provinciaux d'Utrecht de refuser la *verklaring van geen bezwaar* (déclaration de non-opposition) requise, en vertu de l'article 19, alinéa 2, de la Loi sur l'aménagement du territoire (*Wet op de Ruimtelijke Ordening*), pour la construction de 212 logements sur le site Ter Sype. La Section retient d'abord que la mention du plan de région (*streekplan*) relative à une capacité résiduelle d'environ 220 logements ne constitue pas une autorisation définitive et inconditionnelle de construire, dès lors qu'elle est elle-même conditionnée aux contraintes acoustiques liées à l'aérodrome de Hilversum. Elle juge ensuite qu'aucune confiance légitime susceptible de produire des effets de droit n'a été valablement suscitée par les autorités provinciales, celles-ci ayant, au contraire, expressément averti les requérants de l'incertitude croissante pesant sur le projet. La décision illustre avec clarté les limites de l'opposabilité des prévisions inscrites dans les documents de planification territoriale et fixe le seuil d'exigence du principe de confiance légitime en droit administratif néerlandais de l'urbanisme. --- ## I. Faits et procédure Le litige trouve son origine dans un projet de construction de 212 logements sur le site dit « Ter Sype », situé au sud-ouest du noyau urbain de Nieuw-Loosdrecht, dans la commune de Loosdrecht, province d'Utrecht. Ce site était explicitement mentionné dans le plan de région (*Streekplan Utrecht*) comme représentant la principale capacité résiduelle en matière de logement dans ce secteur, avec la précision que, en raison des nuisances sonores générées par l'aérodrome de Hilversum, il ne pourrait y être construit, jusqu'à l'an 2000, « pas plus d'environ 220 logements ». Conformément à la procédure prévue à l'article 19, alinéa 2, de la *Wet op de Ruimtelijke Ordening* (ci-après : WRO), les requérants — le collège des bourgmestre et échevins de Loosdrecht d'une part, les sociétés Lithos Bouw B.V. et la société en commandite Ter Sype d'autre part — sollicitèrent auprès des États provinciaux d'Utrecht (*gedeputeerde staten*) la délivrance d'une déclaration de non-opposition (*verklaring van geen bezwaar*), préalable indispensable à la délivrance d'un permis de construire en l'absence de plan de destination (*bestemmingsplan*) conforme. Par lettre du 30 septembre 1997, les États provinciaux firent savoir que ladite déclaration devait être réputée refusée en application des dispositions légales relatives au silence gardé dans le délai imparti. Par décision du 13 janvier 1998, statuant sur les réclamations présentées par les requérants, les États provinciaux accueillirent partiellement celles-ci sur le plan formel mais confirmèrent le refus sur le fond, invoquant l'incompatibilité du projet avec la future zone de bruit légale devant être établie autour de l'aérodrome de Hilversum. Cette décision, qui se fondait sur l'avis de la Commission consultative d'aménagement du territoire et du logement (*Adviescommissie Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting*) du 22 décembre 1997, mentionnait notamment les conséquences prévisibles de la lettre du Ministre du Logement, de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement (*Minister van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer*) en date du 1er mai 1996, ainsi que les conclusions du concertation administrative (*Bestuurlijk overleg*) relative à la zonation acoustique de l'aérodrome de Hilversum. Les recours formés devant le tribunal d'arrondissement d'Utrecht furent rejetés par jugement du 23 juin 1999. Les deux parties requérantes interjetèrent appel devant la Section du contentieux administratif du Conseil d'État : la commune de Loosdrecht par lettre parvenue le 9 juillet 1999, les sociétés par lettre parvenue le 4 août 1999. Les mémoires furent échangés tout au long de l'automne 1999 et du premier semestre 2000, et l'affaire fut plaidée à l'audience du 18 mai 2000. --- ## II. Problème de droit et motifs de la décision ### A. La portée juridique des prévisions inscrites dans le plan de région La première question soumise à la Section était de savoir si la mention du site Ter Sype dans le *Streekplan Utrecht* comme « principale capacité résiduelle pour la construction de logements », assortie de la précision quantitative d'environ 220 unités, valait engagement définitif et inconditionnel de la part de la province, de sorte que le refus de la déclaration de non-opposition aurait été contraire au plan de région. La Section rejette cette lecture. Elle énonce, en son point 2.3, que le passage du plan de région ne peut être interprété comme « fixant de manière définitive et sans équivoque que ladite capacité résiduelle est disponible et restera disponible sans restriction pour la construction de logements ». La Section relève en effet que la prévision est elle-même formulée de manière conditionnelle : c'est précisément en raison des nuisances sonores liées à l'aérodrome de Hilversum que la capacité est limitée à environ 220 logements et circonscrite à la période courant jusqu'à l'an 2000. La mention d'une contrainte acoustique au sein même de la disposition programmatique prive celle-ci de tout caractère absolu et empêche qu'elle soit lue comme une garantie inconditionnelle d'urbanisation. La Section considère en outre que les États provinciaux ont pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation (*redelijkheidstoets*), estimer qu'au moment de statuer sur les réclamations, les éléments disponibles — notamment la lettre ministérielle du 1er mai 1996