# Commentaire d'arrêt — Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, 12 décembre 2000, n° ECLI:NL:RVS:2000:AA9579 --- La présente décision du Président de la Section du contentieux administratif du Conseil d'État des Pays-Bas illustre avec une netteté exemplaire les principes gouvernant le maintien de l'ordre urbanistique face aux usages illicites de bâtiments industriels désaffectés. Statuant par voie de procédure accélérée sur le fondement de l'article 8:86 de la Loi générale sur le droit administratif (*Algemene wet bestuursrecht*, ci-après « Awb »), le Président juge le recours en appel manifestement non fondé et confirme la décision de première instance. L'arrêt pose que l'aménagement d'une ancienne briqueterie à des fins commerciales constituait un changement de destination au sens du droit de la construction, que les travaux réalisés sans permis de construire ni permis d'aménagement ne pouvaient être légalisés à court terme, et que ces irrégularités justifiaient pleinement les mesures coercitives — astreinte et contrainte administrative — ainsi que le refus du permis d'exploitation sollicité. La décision confirme en outre le primat du plan d'urbanisme en vigueur sur toute doctrine administrative informelle invoquée par les requérants. --- ## I. Faits et procédure Les trois sociétés requérantes — Beleggingsmaatschappij De Hoogkamp B.V., Winkelwarenhuis Meinerswijk B.V. et Javasto B.V., toutes établies à Arnhem — exploitaient ou finançaient l'utilisation des halles d'une ancienne briqueterie sise au n° 11 Meinerswijk à Arnhem. Ces halles avaient fait l'objet de travaux d'aménagement intérieur et extérieur ainsi que d'une mise en service à des fins étrangères à l'industrie briquetière d'origine : location d'emplacements et d'étals à des commerçants ambulants, démonstrations d'anciens métiers artisanaux, organisation d'événements, foires et congrès pouvant accueillir plus de cinquante personnes simultanément. Par ailleurs, une surface dure constituée de granulat mélangé avait été installée sur une digue au sud du site. Face à ces irrégularités, le collège des bourgmestre et échevins d'Arnhem (*burgemeester en wethouders*, ci-après « le collège ») avait successivement adopté plusieurs décisions entre avril et juillet 1999 : - Le **14 avril 1999**, mise en demeure adressée à la société Winkelwarenhuis Meinerswijk B.V. de cesser et de maintenir cessé l'usage des halles pour la location de stands et d'emplacements commerciaux, sous peine d'exécution forcée (*bestuursdwang*) ; - Le **21 juillet 1999**, mise en demeure adressée à la société De Hoogkamp B.V. de supprimer ou de remettre en état les aménagements et travaux de construction réalisés dans et sur les halles, sous peine d'une astreinte (*dwangsom*) ; - Le même jour, injonction distincte adressée à la société De Hoogkamp B.V. de supprimer la surface dure en granulat sur la digue, également sous peine d'astreinte ; - Le même jour, refus de délivrer à la société Winkelwarenhuis Meinerswijk B.V. un permis d'exploitation pour l'usage précité des halles. Par décision du **21 mars 2000**, le collège avait rejeté comme non fondés les recours administratifs (*bezwaren*) formés par les requérants contre ces quatre actes. Le tribunal d'arrondissement d'Arnhem, statuant en sa formation présidentielle, avait, par jugement du **17 août 2000** (notifié le 25 août 2000), déclaré le recours contentieux introduit par les requérants non fondé. Les sociétés requérantes ont interjeté appel de ce jugement devant la Section du contentieux administratif du Conseil d'État, par courrier reçu le 10 octobre 2000, les moyens ayant été développés par un mémoire complémentaire du 3 novembre 2000. Elles ont simultanément sollicité une mesure provisoire. L'affaire a été plaidée à l'audience du 28 novembre 2000. --- ## II. Problème de droit et motifs de la décision ### A. La qualification des travaux d'aménagement au regard du permis de construire Le premier moyen des requérants consistait à soutenir que les travaux réalisés dans et sur les halles constituaient des « modifications de nature non substantielle » au sens de l'article 43, premier alinéa, sous *e*, de la Loi sur le logement (*Woningwet*), pour lesquelles aucun permis de construire n'est requis, et que le président de la juridiction de première instance aurait donc commis une erreur en refusant de les qualifier comme tels. Le Président du Conseil d'État rejette ce moyen de manière lapidaire mais définitive. Il observe que les aménagements en question avaient précisément pour objet de rendre les halles propres à un usage différent de celui d'une briqueterie — seul usage prévu par le plan de destination applicable (*bestemmingsplan*). Le fait que la briqueterie n'aurait plus fonctionné comme telle depuis 1985-1986, selon les allégations des requérants, est sans incidence : la cessation factuelle d'une activité destinataire n'emporte pas disparition de la destination au sens urbanistique, et les travaux d'aménagement réalisés en vue d'un nouvel usage constituent bien un changement de destination constitutif d'une modification substantielle. Le Président confirme en outre l'analyse du juge de première instance selon laquelle l'absence, dans le plan d'urbanisme en vigueur — le *Uitbreidingsplan in hoofdzaak Elden 1956* — de toute disposition prohibant expressément un usage contraire à la destination, est sans pertinence. Cette position est conforme à la jurisprudence constante : l'existence d'une destination positive suffit à fonder une interdiction implicite de tout usage contraire, sans qu'une clause prohibitive explicite soit nécessaire. ### B. L'impossibilité de légalisation et l'obligation de maintien de l'ordre urbanistique Sur la question de la légalisation, le Président valide le raisonnement du juge de première instance : les travaux réalisés sont incompatibles avec le plan d'urbanisme applicable, et aucune perspective de légalisation à court terme n'existe par quelque autre voie que ce soit. Les requérants invoquaient à cet égard la note municipale intitul