# Commentaire d'arrêt — Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, 16 janvier 2001, n° ECLI:NL:RVS:2001:AB0116 --- **Synthèse doctrinale** Par cet arrêt rendu le 16 janvier 2001, la Section du contentieux administratif du Conseil d'État des Pays-Bas (Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak) confirme la décision du tribunal d'arrondissement de La Haye du 23 février 2000 annulant une mesure de contrainte administrative (bestuursdwang) prise par la municipalité de La Haye à l'encontre d'un particulier. La juridiction suprême administrative juge que le remplacement de menuiseries en bois par des châssis en matière synthétique dans la façade avant d'un immeuble constitue une modification de caractère non substantiel au sens de l'article 43, premier alinéa, sous e, de la loi sur le logement (Woningwet), dispensée à ce titre de permis de construire. La décision établit un critère fonctionnel fondé sur l'incidence concrète et substantielle de la modification sur l'environnement bâti existant : lorsque de nombreuses atteintes au style architectural originel ont déjà été réalisées dans le même périmètre, l'administration ne peut raisonnablement qualifier la modification litigieuse d'ingérente. Elle consacre ainsi une approche contextuelle et proportionnelle du contrôle de légalité en droit de l'urbanisme. --- ## I. Faits et procédure Le litige trouve son origine dans une intervention réalisée par un propriétaire — désigné anonymement dans la décision — sur la façade avant d'un immeuble situé à La Haye (Den Haag). Ce dernier avait remplacé les anciens châssis de fenêtres en bois par du double vitrage enchâssé dans une menuiserie en matière synthétique (kunststof kozijnen), en lieu et place des menuiseries en bois d'origine (houten kozijnen). Par décision du 28 juillet 1997, le collège des bourgmestre et échevins (burgemeester en wethouders) de La Haye avait mis en demeure le propriétaire, sous peine d'exécution forcée administrative (bestuursdwang), de remettre la façade en son état antérieur. La municipalité estimait que cette modification constituait une transformation du bâti soumise à permis de construire au titre de l'article 40, premier alinéa, de la Woningwet, permis que l'intéressé n'avait pas sollicité. Le propriétaire forma un recours gracieux (bezwaar) contre cette injonction. Par décision du 22 septembre 1998, la municipalité, suivant l'avis de sa commission des recours et réclamations (Commissie beroep- en bezwaarschriften), rejeta ce recours et maintint la mesure de contrainte. La décision de rejet ainsi que l'avis consultatif y afférent furent annexés à la procédure. Le propriétaire saisit alors le tribunal d'arrondissement de La Haye (arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage), qui, par jugement du 23 février 2000, déclara le recours contentieux fondé et annula la décision municipale. Le tribunal estima que la modification réalisée constituait un changement de caractère non substantiel, dispensé de permis de construire en application de l'article 43, premier alinéa, sous e, de la Woningwet. Le collège des bourgmestre et échevins de La Haye forma un appel (hoger beroep) devant la Section du contentieux administratif du Conseil d'État, par lettre reçue le 27 mars 2000. Le propriétaire déposa ses observations en réponse le 26 juin 2000. L'affaire fut examinée à l'audience du 5 octobre 2000, au cours de laquelle le propriétaire comparut en personne et la municipalité fut représentée par Mme Y. Nass, fonctionnaire communal. --- ## II. Problème de droit et motifs de la décision ### A. La question juridique centrale : le critère de distinction entre modification ingérente et non ingérente Le litige soulève une question d'interprétation du droit de la construction néerlandais, en particulier de l'articulation entre l'obligation générale d'obtention d'un permis de construire (bouwvergunning) posée par l'article 40, premier alinéa, de la Woningwet, et l'exception à cette obligation prévue par l'article 43, premier alinéa, sous e, du même texte. Aux termes de cette dernière disposition, par dérogation à l'obligation de permis, aucune autorisation préalable n'est requise pour l'apport de *modifications de caractère non substantiel* (veranderingen van niet-ingrijpende aard) à un ouvrage bâti, à la triple condition que ces modifications ne portent pas sur la structure porteuse du bâtiment, qu'elles n'entraînent pas d'extension de la surface bâtie, et qu'elles préservent l'usage existant et licite des lieux. La difficulté réside dans la définition du caractère « non substantiel » de la modification. La municipalité de La Haye soutenait que le remplacement de menuiseries en bois par des châssis en matière synthétique portait atteinte à l'effet de profondeur (dieptewerking) conféré par les menuiseries d'origine à l'image de la façade, caractéristique du style architectural du quartier, et constituait dès lors une atteinte substantielle et ingérente à l'environnement bâti. L'administration invoquait également sa politique interne en matière de menuiseries (kozijnenbeleid), élaborée pour encadrer les remplacements de châssis soumis à permis. ### B. Le raisonnement de la Section du contentieux administratif La Section du contentieux administratif rejette le pourvoi de la municipalité par un raisonnement articulé en deux temps. **Premièrement**, la juridiction adopte un critère contextuel et relatif pour apprécier le caractère substantiel de la modification : il convient de mesurer l'incidence concrète de la modification litigieuse non pas au regard d'un idéal architectural abstrait, mais au regard de *l'environnement bâti tel qu'il existe effectivement*. Or, il ressort des photographies produites au dossier que, dans le tronçon de rue concerné, de nombreuses atteintes au style architectural d'origine avaient déjà été réalisées. Dans ce contexte de dégradation progressive de la cohérence esthétique initiale, la municipalité ne pouvait raisonnablement (in redelijkheid) considérer que l'aplatissement de