Tribunal Suprême, 20 février 2026, c A c/ État de monaco

Résumé

# Non-lieu à statuer sur un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision de préemption immobilière retirée en cours d'instance — Tribunal suprême de Monaco, 20 février 2026, n° TS 2025-40 > Décision commentée : Tribunal suprême de la Principauté de Monaco, Assemblée plénière, 20 février 2026, n° TS 2025-40 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2026/02-20-31292)) --- ## Faits Par compromis de vente signé le 6 mars 2025, les consorts B s'engageaient à céder à c A, ressortissant italien domicilié à Monaco, le lot n° 4 au sein de la copropriété AA, à savoir l'entier troisième étage et les combles situés au quatrième étage, reliés par un escalier privatif, dans un ensemble immobilier sis x2 à Monaco. Conformément à l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, une déclaration d'intention d'aliéner a été adressée au Ministre d'État le 7 mars 2025 ; elle a été réceptionnée le 10 mars 2025. Cette déclaration valait offre de vente irrévocable pendant un délai d'un mois à compter de sa notification. Par lettre du 7 avril 2025, reçue le 8 avril 2025 par le notaire instrumentaire, le Conseiller de Gouvernement-Ministre des Relations Extérieures et de la Coopération, en charge des fonctions de Ministre d'État, a notifié l'intention de l'État de Monaco de se porter acquéreur des biens en cause, en lieu et place de c A, aux conditions stipulées dans le compromis de vente du 6 mars 2025. La vente au profit de l'État ne s'est pas réalisée dans le délai d'un mois suivant la notification de cette décision, soit avant le 8 mai 2025. Par arrêté du 24 novembre 2025, postérieur au procès-verbal de clôture du Greffier en chef, le Ministre d'État a retiré sa décision de préemption du 7 avril 2025. --- ## Procédure Le 15 avril 2025, c A a saisi le Tribunal suprême d'une requête en annulation pour excès de pouvoir de la décision du 7 avril 2025. À l'appui de sa demande, il soulevait trois séries de moyens : 1. **Erreur de fait** : la copropriété AA ne serait pas située dans le périmètre d'aménagement invoqué au soutien de la décision de préemption, ladite copropriété étant séparée d'une partie du secteur qui n'est pas inclus dans le périmètre à l'étude. 2. **Défaut d'intérêt général suffisant et atteinte disproportionnée au droit de propriété** : les motifs avancés ne caractériseraient pas un objectif d'intérêt général assez précis ; l'État ayant renoncé à préempter un appartement au deuxième étage de la même copropriété lors d'une vente intervenue en 2024, l'acquisition d'un seul appartement ne serait pas de nature à permettre la réalisation de l'opération urbanistique invoquée ; cela constituerait en outre une atteinte injustifiée au droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution monégasque. 3. **Erreur manifeste d'appréciation** : la démolition de la copropriété AA, indépendamment de l'immeuble voisin AB, serait irréaliste. Par contre-requête enregistrée le 30 mai 2025, le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête, contestant chacun des moyens soulevés. Dans sa réplique du 23 juin 2025, le requérant a ajouté, à titre subsidiaire, un moyen tiré de la caducité de la décision de préemption au motif que la vente n'était pas intervenue dans le délai d'un mois suivant la notification, conformément au quatrième alinéa de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000. Le Ministre d'État, dans sa duplique du 10 juillet 2025, a soutenu que ce dépassement n'était assorti d'aucune sanction légale de caducité. Une ordonnance du Président du Tribunal suprême du 18 juillet 2025 a autorisé le requérant à déposer une triplique. Dans celle-ci, enregistrée le 6 août 2025, le requérant a invoqué l'ordonnance du 7 juillet 2025 statuant sur une demande de sursis à exécution, par laquelle le Tribunal avait jugé qu'il n'y avait pas lieu d'y statuer, l'État ayant, en ne respectant pas le délai d'un mois, renoncé au bénéfice de sa décision de préemption. Par des observations complémentaires du 27 novembre 2025, le Ministre d'État a demandé au Tribunal suprême de constater qu'il n'y avait plus lieu de statuer, au motif qu'il avait retiré, le 24 novembre 2025, sa décision de préemption du 7 avril 2025. L'affaire a été audiencée le 6 février 2026 devant le Tribunal suprême siégeant en Assemblée plénière, sous la présidence de M. Stéphane Braconnier, M. Régis Fraisse, Membre suppléant, ayant été désigné rapporteur. La décision a été rendue le 20 février 2026. --- ## Question de droit Lorsque, en cours d'instance, l'autorité administrative retire la décision attaquée par voie de recours pour excès de pouvoir, et que par ailleurs la vente consécutive à l'exercice du droit de préemption n'est pas intervenue dans le délai légal, la décision de préemption ayant ainsi disparu de l'ordonnancement juridique, le Tribunal suprême est-il tenu de statuer sur les moyens de fond soulevés à l'encontre de cette décision ? Plus précisément : le retrait de la décision administrative attaquée, combiné à la non-réalisation de la vente dans le délai prescrit par l'article 38 alinéa 4 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, prive-t-il le recours en annulation de son objet et justifie-t-il un non-lieu à statuer ? --- ## Solution Le Tribunal suprême prononce un non-lieu à statuer sur la requête en annulation formée par c A et met les dépens à la charge de l'État. > « Considérant que, si la décision du Ministre d'État d'exercer le droit de préemption sur un appartement et des combles situés au sein de la copropriété AA a bien été prise, conformément au deuxième alinéa de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, dans le délai d'un mois suivant la réception de la déclaration d'intention d'aliéner, la vente des biens en cause n'a pas été réalisée dans le délai d'un mois prévu par le quatrième alinéa du même article ; qu'au demeurant, par arrêté du 24 novembre 2025, postérieur au procès-verbal de clôture du Greffier en Chef, le Ministre d'État a retiré sa décision de préemption du 7 avril 2025 ; que, par suite, il n'y a plus lieu de statuer sur la requête susvisée qui a perdu son objet. » **Dispositif :** > « Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête formée par c A. Les dépens sont mis à la charge de l'État dont distraction au profit de Maître Charles LECUYER, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. » --- ## Portée **1. La technique procédurale du non-lieu à statuer par perte d'objet** Cette décision illustre l'application, devant la juridiction constitutionnelle et administrative suprême de Monaco, du principe selon lequel un recours pour excès de pouvoir ne peut prospérer que si la décision attaquée demeure dans l'ordonnancement juridique au moment où le juge statue. Lorsque l'acte contesté a été retiré en cours d'instance, le recours perd son objet et le juge n'est plus en mesure de prononcer une annulation qui n'aurait aucune portée juridique utile. Cette solution est conforme à la logique processuelle du contentieux de l'excès de pouvoir, dont la finalité est l'annulation d'actes illégaux existants et non la formulation d'un contrôle purement abstrait ou déclaratoire. Le Tribunal suprême fonde son non-lieu à statuer sur un double constat : d'une part, la vente consécutive à l'exercice du droit de préemption n'est pas intervenue dans le délai d'un mois prescrit par le quatrième alinéa de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 ; d'autre part, le Ministre d'État a, par arrêté du 24 novembre 2025, expressément retiré sa décision de préemption du 7 avril 2025. Ces deux éléments conjugués emportent la disparition de la décision attaquée de l'ordonnancement juridique, rendant sans objet la demande d'annulation. **2. L'articulation entre le délai de réalisation de la vente et le retrait de la décision de préemption** L'affaire soulevait une question délicate quant à la portée du délai d'un mois imparti, par le quatrième alinéa de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, à l'État pour réaliser la vente après notification de sa décision de se porter acquéreur. Le requérant soutenait que ce délai, non respecté, entraînait la caducité de la décision de préemption. Le Ministre d'État contestait cette analyse au motif que le texte n'assortit aucune sanction expresse au dépassement de ce délai. Le Tribunal suprême ne tranche pas directement ce débat au fond. Il se borne à relever que la vente n'a pas été réalisée dans le délai légal, et que le retrait formel intervenu le 24 novembre 2025 a par « surcroît » (« au demeurant ») confirmé la disparition de l'acte. La rédaction retenue — énumérant les deux circonstances avant d'en déduire la perte d'objet — laisse ouverte la question de savoir si la seule non-réalisation de la vente dans le délai légal aurait suffi, à elle seule, à faire perdre son objet au recours. Il est notable que le Tribunal ne reprend pas à son compte la qualification de « renonciation » que le requérant avait tirée de l'ordonnance du 7 juillet 2025 statuant sur la demande de sursis à exécution. **3. La mise des dépens à la charge de l'État** La mise des dépens à la charge de l'État mérite une attention particulière. En droit processuel administratif, lorsqu'un non-lieu à statuer est prononcé en raison du retrait de la décision attaquée par l'administration défenderesse, il est logique que les dépens soient supportés par cette dernière : c'est en effet son comportement — le retrait tardif, intervenu postérieurement à l'introduction du recours et après plusieurs échanges de mémoires — qui a rendu sans objet la procédure engagée par le requérant. Cette solution préserve le requérant des conséquences financières d'une instance qu'il avait légitimement initiée au regard de la décision qui lui avait été notifiée, et dissuade l'administration de prolonger indûment une situation contentieuse avant de retirer un acte qu'elle n'entend finalement pas maintenir. **4. La confirmation d'une pratique du droit de préemption encadrée par des délais stricts** La décision souligne incidemment que le régime monégasque du droit de préemption institué par la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 repose sur une architecture temporelle précise : un mois à compter de la réception de la déclaration d'intention d'aliéner pour que le Ministre d'État fasse connaître sa décision ; un mois supplémentaire, à compter de la notification de cette décision, pour que la vente soit réalisée. En l'espèce, si le premier délai a bien été respecté — la décision du 7 avril 2025 ayant été prise dans le mois suivant la réception de la déclaration du 10 mars 2025 —, le second délai n'a pas été tenu, la vente n'étant pas intervenue avant le 8 mai 2025. Cette irrégularité, relevée expressis verbis par le Tribunal suprême, devra être prise en compte par les praticiens et l'administration dans la gestion future des procédures de préemption. **5. Limites de la décision** La décision présente une portée strictement procédurale. Le Tribunal suprême ne se prononce pas sur la légalité au fond de la décision de préemption — ni sur la réalité de l'intérêt général invoqué, ni sur l'existence des erreurs de fait et d'appréciation alléguées, ni sur la question de la proportionnalité de l'atteinte au droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution. Ces questions, pourtant substantielles, demeurent sans réponse jurisprudentielle dans le cadre de la présente instance. Il appartiendra, le cas échéant, à de futures procédures de préciser les contours du contrôle exercé par le Tribunal suprême sur les décisions de préemption immobilière de l'État de Monaco, notamment s'agissant du degré de précision requis pour la définition de l'intérêt général et de l'intensité du contrôle de la proportionnalité de telles mesures au regard des droits constitutionnellement garantis.

Recours pour excès de pouvoir - Retrait de la décision administrative - Perte d'objet du recours - Non-lieu à statuer À la suite de la signature d'un compromis de vente portant sur un appartement et des combles situés à Monaco, l'État a exercé son droit de préemption dans le délai légal. L'acquéreur évincé a saisi le Tribunal suprême d'un recours pour excès de pouvoir, contestant notamment la réalité de l'intérêt général invoqué, l'existence d'erreurs de fait et d'appréciation, ainsi qu'une atteinte disproportionnée à son droit de propriété. Il soutenait également que la décision de préemption était devenue caduque faute de réalisation de la vente dans le délai d'un mois. En cours d'instance, l'État a retiré sa décision de préemption. Le Tribunal suprême constate en outre que la vente n'a pas été réalisée dans le délai légal. Dès lors, la décision attaquée ayant disparu de l'ordonnancement juridique, le recours a perdu son objet. Le Tribunal suprême prononce en conséquence un non-lieu à statuer et met les dépens à la charge de l'État. TRIBUNAL SUPRÊME TS 2025-40 Affaire : c A Contre : État de Monaco DÉCISION Audience du 6 février 2026 Lecture du 20 février 2026 Recours en annulation pour excès de pouvoir de la décision de l'État de Monaco, du 7 avril 2025, de préempter un appartement et des combles au sein de la copropriété AA sise x2 à Monaco. En la cause de : c A, né le jma à Monaco, de nationalité italienne, demeurant AB, x1, à Monaco ; Ayant élu domicile en l'étude de Maître Charles LECUYER, avocat-défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, et plaidant par Maître Pasquale CAMINITI, avocat au barreau de Nice ; Contre : L'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe SOSSO et plaidant par Maître Jacques MOLINIE, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France ; LE TRIBUNAL SUPRÊME Siégeant et délibérant en Assemblée plénière Vu la requête présentée par c A, enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 15 avril 2025 sous le numéro TS 2025-40, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 7 avril 2025 du Conseiller de Gouvernement-Ministre des Relations Extérieures et de la Coopération en charge des fonctions de Ministre d'État d'exercer le droit de préemption sur un appartement et des combles situés aux 3ème et 4ème étages de la copropriété AA, x2 à Monaco, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens ; CE FAIRE : Attendu que le requérant expose que, par compromis de vente signé le 6 mars 2025, les consorts B s'engageaient à lui céder le lot n° 4 au sein de l'ensemble immobilier AA, à savoir l'entier troisième étage et les combles situés au quatrième étage relié par un escalier privatif ; que, sur le fondement de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, ils ont adressé, le 7 mars 2025, une déclaration d'intention d'aliéner au Ministre d'État, lequel l'a reçue le 10 mars 2025 ; que, par lettre du 7 avril 2025, reçue le 8 avril 2025 par le notaire instrumentaire, le Conseiller de Gouvernement-Ministre des Relations Extérieures et de la Coopération en charge des fonctions de Ministre d'État lui a notifié l'intention de l'État de Monaco de se porter acquéreur, en lieu et place du requérant, des biens en cause, aux conditions du compromis de vente du 6 mars 2025 ; Attendu que le requérant soutient, en premier lieu, que la décision attaquée est entachée d'erreur de fait dès lors que la AA n'est pas située dans le périmètre d'aménagement évoqué par la décision attaquée ; qu'en particulier, elle est séparée d'une partie de l'x1, lequel n'est pas inclus dans le secteur à l'étude ; Attendu, en deuxième lieu, qu'il fait valoir que les motifs invoqués ne suffisent pas à caractériser un objectif d'intérêt général assez précis pour justifier une mise en oeuvre du droit de préemption ; que l'État a renoncé à exercer son droit de préemption lors de la mise en vente en 2024 d'un appartement situé au deuxième étage de la AA ; que l'acquisition d'un seul appartement au sein de la AA n'est pas de nature à permettre la réalisation du motif urbanistique évoqué par la décision ; qu'elle constitue une atteinte injustifiée au droit de propriété, contraire à l'article 24 de la Constitution ; Attendu, en troisième lieu, que le requérant soutient que la décision attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que la démolition de la AA indépendamment de l'immeuble AB est irréaliste ; Vu la contre-requête enregistrée au Greffe général le 30 mai 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête, ainsi qu'à la condamnation du requérant aux entiers dépens ; Attendu, en premier lieu, que le Ministre d'État soutient que l'erreur de fait n'est pas établie dès lors que les biens immobiliers en cause sont situés dans un secteur à l'étude, plus particulièrement dans le Quartier Ordonnancé du x3 et à proximité du périmètre identifié en constitution de foncier sur le court et moyen terme de l'x1 ; Attendu, en deuxième lieu, que, selon le Ministre d'État, la légalité d'une décision de préemption n'est pas subordonnée à l'existence d'un « projet » précis, mais seulement d'un « objet » suffisamment défini ; qu'en l'espèce, l'objet est suffisamment défini au sens de la jurisprudence du Tribunal Suprême ; que les motifs de la décision de préemption attaquée caractérisent de manière précise l'existence d'un intérêt général ; que l'acquisition du bien litigieux est de nature à répondre à une considération d'intérêt général ; que le principe de sécurité juridique n'est pas méconnu ; qu'enfin la décision attaquée ne porte pas une atteinte illégale au droit de propriété ; Attendu, en troisième lieu, que le Ministre d'État soutient que les éléments invoqués par le requérant ne sont pas de nature à établir l'impossibilité de réaliser à long terme l'opération d'aménagement globale liée au renouvellement urbain dans le cadre de laquelle la décision de préemption attaquée a été adoptée ; que la décision n'est donc pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; Vu la réplique, enregistrée au Greffe général le 23 juin 2025, par laquelle le requérant demande, à titre principal, d'annuler la décision du 7 avril 2025 d'exercer le droit de préemption et, à titre subsidiaire, de constater la caducité de cette décision par les mêmes moyens ; Attendu que le requérant fait valoir, en outre, que, la notification de la décision de préemption étant intervenue le 8 avril 2025, l'État de Monaco avait un délai strict et impératif jusqu'au 8 mai 2025 pour réaliser la vente, laquelle n'est pas intervenue ; que, par suite, la décision de préemption est devenue caduque ; Vu la duplique, enregistrée au Greffe général le 10 juillet 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ; Attendu que le Ministre d'État soutient, en outre, que l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 n'assortit d'aucune sanction le dépassement du délai d'un mois pour que la vente intervienne ; que, par suite, la circonstance que celle-ci n'est pas intervenue dans ce délai n'est pas de nature à entraîner la caducité de la décision de préemption ; Vu la requête déposée au Greffe général le 16 juillet 2025 par laquelle le requérant sollicite un ultime délai pour y répondre ; Vu l'ordonnance du Président du Tribunal Suprême, du 18 juillet 2025 accordant au requérant un délai pour déposer une triplique ; Vu la triplique enregistrée au Greffe général le 6 août 2025 par laquelle le requérant demande au Tribunal Suprême de constater que l'État de Monaco a renoncé au bénéfice de la décision de préemption du 7 avril 2025 ; Attendu que le requérant fait valoir que l'ordonnance du 7 juillet 2025 statuant sur la demande de sursis à exécution a jugé qu'il n'y avait pas lieu d'y statuer dans la mesure où, en ne respectant pas le délai d'un mois prévu par l'article 38 alinéa 4 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, l'État de Monaco avait renoncé au bénéfice de sa décision de préemption ; Vu les observations complémentaires enregistrées au Greffe général, le 2 septembre 2025, par lesquelles le Ministre d'État maintient ses conclusions de rejet de la requête par les mêmes moyens ; Vu les observations complémentaires enregistrées au Greffe général, le 27 novembre 2025, par lesquelles le Ministre d'État demande au Tribunal Suprême de constater qu'il n'y a plus lieu de statuer sur la requête ; Attendu que le Ministre d'État fait valoir que, le 24 novembre 2025, il a retiré sa décision du 7 avril 2025 d'exercer le droit de préemption de l'appartement et des combles situés au sein de la copropriété AA, x2 à Monaco ; SUR CE, Vu la décision attaquée ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la Constitution, notamment le 1° du B de son article 90 ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 ; Vu l'Ordonnance du 24 avril 2025 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Régis FRAISSE, Membre suppléant, comme rapporteur ; Vu le procès-verbal de clôture de Madame le Greffier en Chef en date du 15 septembre 2025 ; Vu l'Ordonnance du 18 décembre 2025 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 6 février 2026 ; Ouï Monsieur Régis FRAISSE, Membre suppléant du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï Maître Pasquale CAMINITI, avocat au barreau de Nice, pour c A ; Ouï Maître Jacques MOLINIE, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ; Ouï Monsieur le Substitut du Procureur Général en ses conclusions ; La parole ayant été donnée en dernier aux parties ; Après en avoir délibéré 1. Considérant qu'aux termes de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 : « Les aliénations volontaires à titre onéreux et apports en société, sous quelque forme que ce soit, portant sur un ou plusieurs locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 doivent, à peine de nullité, faire l'objet par les propriétaires ou les notaires instrumentaires d'une déclaration d'intention au Ministre d'État. Le Ministre d'État en avise le Conseil National. Ne sont pas concernées les cessions de droits indivis entre indivisaires et les aliénations portant uniquement sur les locaux accessoires tels que caves, parkings ou débarras. / Cette déclaration, qui vaut offre de vente irrévocable pendant un délai d'un mois à compter de sa notification, doit comporter le prix et les principales caractéristiques de l'opération envisagée. /Dans ce délai, le Ministre d'État peut faire connaître sa décision de se porter acquéreur aux conditions fixées dans la déclaration. / Lorsque le Ministre d'État décide de se porter acquéreur, la vente doit intervenir dans un délai d'un mois à compter de la notification de cette décision. » ; 2. Considérant que, si la décision du Ministre d'État d'exercer le droit de préemption sur un appartement et des combles situés au sein de la copropriété AA a bien été prise, conformément au deuxième alinéa de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, dans le délai d'un mois suivant la réception de la déclaration d'intention d'aliéner, la vente des biens en cause n'a pas été réalisée dans le délai d'un mois prévu par le quatrième alinéa du même article ; qu'au demeurant, par arrêté du 24 novembre 2025, postérieur au procès-verbal de clôture du Greffier en Chef, le Ministre d'État a retiré sa décision de préemption du 7 avril 2025 ; que, par suite, il n'y a plus lieu de statuer sur la requête susvisée qui a perdu son objet ; Décide Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête formée par c A. Les dépens sont mis à la charge de l'État dont distraction au profit de Maître Charles LECUYER, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. Ainsi délibéré et jugé par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Messieurs Stéphane BRACONNIER, Président, José MARTINEZ, Vice-Président, Pierre de MONTALIVET, Didier GUIGNARD, Membres titulaires, Régis FRAISSE, rapporteur, Membre suppléant ; et prononcé le vingt février deux mille vingt-six en présence du Ministère public, par Monsieur Stéphane BRACONNIER, assisté de Madame Nadine VALLAURI, Greffier en Chef. Le Greffier en Chef, Le Président.

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