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Tribunal Suprême, 17 mai 2010, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le S. » c/ Ministre d'État

# Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2462 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2462 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/05-17-2462)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la chronique contentieuse relative à l'aménagement de l'Anse du Portier et à l'édification d'un immeuble à usage de club de loisirs pour la jeunesse au 35, boulevard Louis II. À l'origine de ce différend se trouve la situation topographique et patrimoniale de l'immeuble en copropriété dénommé « Le S. » (également désigné dans le corps de la décision sous son nom complet « Le Sardanapale »). Cet édifice, construit à la fin des années 1960 à proximité immédiate du littoral, n'était séparé de la mer que par des parcelles qui appartenaient, jusqu'à une époque récente, au domaine public de l'État monégasque. Cette configuration géographique assurait aux copropriétaires une vue directe sur l'horizon marin, élément présenté comme conférant une grande valeur patrimoniale à leurs biens. Les copropriétaires fondaient leurs attentes quant au maintien du caractère naturel, littoral et balnéaire de l'Anse du Portier, limitrophe de leur immeuble, sur les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 15.630 du 13 janvier 2003 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé du Port Hercule. Ce texte réglementaire prescrivait initialement que seuls pouvaient être édifiés dans cette zone les ouvrages maritimes publics de protection contre la mer, les ouvrages liés aux activités portuaires ou nécessaires au fonctionnement des services publics, ainsi que les équipements publics d'infrastructures, à la seule exception des aménagements légers liés à l'animation des lieux, aux manifestations sportives, culturelles et commerciales et à l'accueil du public. Cependant, la puissance publique monégasque – l'État et la ville de Monaco – souhaitait depuis de nombreuses années implanter sur le territoire national un complexe de loisirs destiné à la jeunesse, projet dont témoignait déjà le rapport du Gouvernement sur le projet de budget pour l'année 1996. En 2002, après l'échec de plusieurs projets antérieurs, un opérateur privé, la Société Anonyme Monégasque (SAM) Entreprises P. et Fils, a proposé la réalisation d'un tel complexe au sein de l'espace non bâti de l'Anse du Portier. Une première proposition ayant été refusée en raison d'une prise en compte jugée insuffisante de la protection de l'ouvrage contre la houle, et l'État ayant exprimé le souhait d'un accroissement du volume de l'équipement, un nouveau projet portant sur une surface de 4 000 mètres carrés répartis sur cinq niveaux et incluant ladite protection maritime a été élaboré. Pour les copropriétaires de l'immeuble voisin « Le Sardanapale », ce projet présentait de graves inconvénients tenant à la privation de la vue sur la mer, à l'atteinte à la beauté du site et à des troubles de voisinage. La mise en œuvre juridique et opérationnelle de ce projet d'aménagement impliquait plusieurs étapes normatives successives. En premier lieu, il convenait de procéder à la désaffectation des terrains d'emprise appartenant au domaine public de l'État, afin de permettre la conclusion d'un bail à construction avec l'opérateur privé. Le 20 décembre 2004, le Conseil National a voté un projet de loi en ce sens, aboutissant à la promulgation de la Loi n° 1.294 du 29 décembre 2004. Ce texte législatif, pris en application de l'article 33 de la Constitution, a prononcé la désaffectation de sept parcelles du domaine public de l'État, identifiées par renvoi à un plan annexé. Selon les écritures du syndicat requérant, cette loi a été votée le même jour qu'une seconde loi déclassant les terrains dits « de la Poterie », dans le cadre d'un échange négocié avec le promoteur. En second lieu, la réalisation du projet exigeait une adaptation de la réglementation d'urbanisme applicable à la zone n° 7 du quartier du Port Hercule. À cette fin, l'Ordonnance Souveraine n° 15 du 10 mai 2005 (également visée dans la décision sous la date du 10 mai 2006) est venue modifier l'Ordonnance Souveraine du 13 janvier 2003 pour ranger au nombre des constructions autorisées dans ladite zone un complexe de loisirs pour les jeunes, sous réserve de la réalisation des ouvrages maritimes nécessaires à la protection des constructions contre la mer. Toutefois, par une décision en date du 12 juin 2006, le Tribunal Suprême a prononcé l'annulation de cette Ordonnance Souveraine du 10 mai 2005 pour vice de procédure, tiré du défaut de consultation préalable du Conseil de la mer. Tirant les conséquences de cette annulation juridictionnelle, le Gouvernement monégasque a d'abord adopté, le 30 novembre 2006, l'Ordonnance Souveraine n° 826 qui ne faisait plus référence au projet de centre de loisirs dans l'Anse du Portier. Puis, dans un second temps, après avoir recueilli l'avis du Conseil de la mer, le pouvoir réglementaire a édicté l'Ordonnance Souveraine n° 1.183 du 29 juin 2007, introduisant à nouveau dans le règlement d'urbanisme annexé à l'Ordonnance Souveraine n° 15.630 du 13 janvier 2003 modifiée des dispositions particulières applicables à la zone n° 7, permettant la réapparition du projet quasiment sans changement. Un recours dirigé contre cette nouvelle ordonnance a été rejeté par le Tribunal Suprême par une décision du 1er décembre 2008. Sur le fondement de cette réglementation modifiée, le Ministre d'État a, par un arrêté du 21 novembre 2007, autorisé la SAM Épicure à démolir la bretelle de sortie Est du boulevard du Larvotto et à construire l'immeuble à usage de club de loisirs pour les jeunes au 35, boulevard Louis II. Saisi d'un recours contre cette autorisation individuelle, le Tribunal Suprême en a prononcé l'annulation par une décision du 16 février 2009. Le motif d'annulation résidait dans le fait que le document intitulé « Étude d'impact » joint au dossier ne répondait pas aux exigences des articles 11-1 et 11-2 de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007, en ce qu'il présentait un caractère purement formel et ne constituait qu'une simple compilation dépourvue d'analyse propre au projet et à ses incidences sur l'environnement marin. Malgré cette annulation contentieuse, et alors que les travaux de construction, déjà engagés et réalisés à hauteur de 80 % selon le requérant, n'avaient pas été interrompus ainsi qu'en attestait un procès-verbal d'huissier, la SAM Épicure a déposé dès le 3 mars 2009 une nouvelle demande d'autorisation de construire portant sur un projet quasiment identique. Après réunion du Comité consultatif pour la construction le 23 avril 2009, le Ministre d'État a fait droit à cette demande en délivrant, par l'arrêté ministériel n° 2009-220 du 7 mai 2009, une nouvelle autorisation de construire l'immeuble litigieux. C'est cet acte administratif individuel qui constitue l'objet du recours ayant donné lieu à la décision commentée. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 6 juillet 2009, le Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le S. » a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation de l'arrêté ministériel n° 2009-220 du 7 mai 2009, assorti de conclusions indemnitaires. L'instruction de l'affaire a donné lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 8 septembre 2009, d'une réplique du syndicat requérant enregistrée le 9 octobre 2009, et d'une duplique présentée par le Ministre d'État le 16 novembre 2009. Par ordonnance du 10 août 2009, le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Magali Ingall-Montagnier, membre suppléant, en qualité de rapporteur, puis, par ordonnance du 23 mars 2010, a renvoyé la cause à l'audience du 4 mai 2010, lors de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière. Les prétentions et moyens développés par le syndicat requérant s'articulaient autour d'une demande préalable d'instruction, de moyens d'annulation (tant de légalité externe que de légalité interne) et de conclusions à fin d'indemnisation. À titre liminaire et préalable à ses conclusions d'annulation, le syndicat sollicitait du Tribunal Suprême qu'il enjoigne à l'Administration de verser aux débats l'intégralité des pièces relatives au permis de construire attaqué, et notamment l'avis du Comité consultatif pour la construction. Le requérant soutenait être victime d'une atteinte au double principe du caractère contradictoire des débats et de l'égalité des armes. Il exposait que l'Administration lui avait opposé les dispositions de l'article 10 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 modifiée pour cantonner son droit de consultation aux seules quatre pièces visées par ce texte, selon une interprétation stricte limitant de fait la consultation au seul arrêté ministériel d'autorisation. Or, selon le syndicat, une telle restriction d'accès aux pièces du dossier méconnaissait les articles 6 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH), ratifiée par la Principauté de Monaco le 30 novembre 2005 et rendue exécutoire par les Ordonnances Souveraines n° 408 et 411 du 15 février 2006. Appuyant son argumentation sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH, 25 novembre 1994, *O. c/ Autriche*), il faisait valoir que la contestation d'un permis de construire relève pleinement du champ d'application de l'article 6 § 1 de la Convention. Dans son mémoire en réplique, constatant que l'avis du Comité consultatif n'avait toujours pas été communiqué, il réitérait sa demande de production forcée sur le fondement de l'égalité des armes et du droit au procès équitable. Sur le fond du recours en annulation, et en l'état des seuls documents alors en sa possession, le syndicat soulevait en premier lieu deux moyens de légalité externe : 1. Le défaut d'établissement de la consultation du Comité consultatif pour la construction. 2. L'absence de consultation du Comité supérieur d'urbanisme, en violation des dispositions combinées de l'article 12 de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 modifiée et de l'article 18 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, qui imposent l'avis conforme de ce comité pour toute opération bénéficiant de dérogations aux règles d'urbanisme. Le requérant soutenait que le projet comportait d'importantes dérogations tant aux textes généraux de 1959 et 1966 qu'à l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007 (destruction de la plage naturelle du Portier, occupation de la totalité de la superficie d'emprise, absence totale de places de stationnement pour un bâtiment à usage commercial, dépassement des hauteurs, volumes et aspect extérieur prescrits par les articles 6 et 8 de l'ordonnance de 2007, et violation de l'article 11 de ce même texte faute d'étude préalable de l'état initial du site et de l'espace littoral et sous-marin comprenant des zones sensibles comme la réserve marine du Larvotto et le récif corallien des Spélugues). En second lieu, sur la légalité interne, le syndicat développait une argumentation foisonnante : - La violation de l'article 11 (11-1 et 11-2) de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007 et des engagements internationaux de la Principauté : les travaux étant déjà réalisés à 80 % sous l'empire du précédent permis annulé, il était matériellement impossible au pétitionnaire de réaliser une étude d'impact portant sur l'« état initial » du site qui soit « préalable à tout commencement des travaux » et préalable à « la prise de décisions » comme l'exige l'article 17 du Protocole relatif à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution d'origine tellurique du 17 mai 1980 (amendé à Syracuse le 7 mars 1996). La nouvelle étude produite reconnaissait elle-même (en sa page 210) que la difficulté de rédaction résultait de l'état déjà partiellement construit du projet. De plus, cette étude révélait un risque nouveau tenant à l'impact thermique d'une pompe à chaleur alimentée par eau de mer, et méconnaissait divers instruments internationaux : la Convention alpine de 1991 (articles 9-1er alinéa 1 et 11, rendue applicable par l'Ordonnance Souveraine du 9 février 2005) et son protocole d'application, l'Accord RAMOGE, la Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe (article 4-1), ainsi que le Protocole ASPIM de la Convention de Barcelone (articles 4, 6 et 17). - Une erreur flagrante et manifeste d'appréciation au regard de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 (protection esthétique des sites et paysages naturels) et de l'article L. 750-3 de la Loi du 27 mars 1998 portant Code de la mer : l'Anse du Portier, qualifiée à tort de « délaissé urbain » dans le rapport de présentation de la modification du règlement d'urbanisme de 2007, constitue légalement et factuellement (selon les rapports officiels sur l'environnement de 2003 à 2005 et 2007) une plage publique et un lieu de baignade ouvert au public, dont la qualité des eaux surpasse celle du Larvotto au regard des normes européennes acceptées par le législateur monégasque, représentant avec la plage des pêcheurs le dernier site naturel de Monaco. - L'illégalité de l'autorisation de construire sur le domaine public maritime naturel, par voie d'exception d'inconstitutionnalité de la loi de désaffectation du 29 décembre 2004 au regard des articles 33 et 35 de la Constitution monégasque. - La violation de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007, les ouvrages maritimes de protection contre la houle n'étant pas encore déterminés à la date du permis et ne présentant qu'un caractère provisoire. - La méconnaissance des articles 6.2, 8.4 et 8.5 de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007, le bâtiment comportant plusieurs « repères urbains » d'une hauteur de 21 à 28 mètres excédant le plafond de 19 mètres, alors que la dérogation n'est permise que pour un seul repère urbain. - La violation de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 pour absence totale d'emplacement de stationnement, là où le texte en exige un par tranche de 40 mètres carrés construits. - La violation de l'article 8 de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959, le projet occupant 100 % de son terrain d'assiette. - Le défaut d'intérêt public et le bilan « coût-avantages » négatif de l'opération : absence de besoin caractérisé de la jeunesse, existence d'au moins deux autres terrains alternatifs, opération favorisant essentiellement l'intérêt commercial d'un promoteur privé au détriment financier de l'État, exposition aux risques marins et pluviaux, et risque financier lié à l'indemnisation des copropriétaires du Sardanapale du fait de la suppression de la bretelle routière et de la dépréciation de leurs lots. - Enfin, par voie d'exception, l'illégalité de l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007 (et de la loi du 29 décembre 2004) pour détournement de pouvoir manifeste, l'arrêté s'inscrivant dans une chaîne décisionnelle visant à satisfaire un intérêt privé dans le cadre d'un échange de terrains (avec ceux de la Poterie), comme le confirmeraient les déclarations du promoteur à la presse. Sur le plan indemnitaire, le syndicat réclamait dans sa réplique la somme globale de 79 351 634 euros, assortie des intérêts légaux, correspondant à la réactualisation au prix du marché 2009 de l'évaluation réalisée en 2005 de la dépréciation subie par les 34 appartements de la copropriété, récapitulée en cinq tableaux et intégrant l'illégalité du permis attaqué. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de la requête. Sur la demande préalable de production de pièces, il soutenait que le moyen tiré de la violation du contradictoire et de l'égalité des armes était inopérant, car relatif à des faits (le refus de communication) postérieurs à l'arrêté attaqué et donc sans influence sur sa légalité. Il ajoutait que le moyen était mal fondé, l'Administration ayant exactement appliqué l'article 10 de l'Ordonnance Souveraine de 1966, lequel ne méconnaît pas l'article 6 § 1 de la CESDH dès lors que le droit au procès équitable ne s'applique pas à la phase administrative de consultation des pièces d'un permis par des tiers dont on ignore s'ils formeront un recours contentieux. Toutefois, dans sa duplique du 16 novembre 2009, le Ministre d'État s'est résolu à produire l'avis réclamé du Comité consultatif pour la construction, au motif que le Tribunal Suprême en avait ordonné la production lors de la précédente instance ayant abouti à la décision de 2009, tout en maintenant son argumentation de principe. Sur la légalité externe, le Ministre d'État faisait valoir que le Comité consultatif avait bien émis un avis (mentionnant dans la contre-requête la date du 23 août 2007, tandis que la réplique du requérant évoque une réunion du 23 avril 2009 pour le nouveau permis) ; que la consultation du Comité supérieur d'urbanisme n'était pas requise, le Tribunal Suprême ayant implicitement écarté ce grief dans sa décision du 16 février 2009 pour un projet identique (s'agissant de l'emprise et du stationnement), et les règles de l'Ordonnance Souveraine de 2007 ne relevant pas des cas de saisine prévus par les textes de 1959 et 1966 ; et enfin que le dossier comportait bien une étude d'impact concrète (dont les pages 37 à 67 analysaient l'état initial du milieu marin), conforme à l'article L. 230-1 du Code de la mer et aux engagements internationaux. Sur la légalité interne, le défendeur opposait l'autorité des décisions antérieures du Tribunal Suprême, notamment celle du 1er décembre 2008 ayant validé l'Ordonnance Souveraine du 29 juin 2007 et écarté les griefs relatifs à la nature de l'Anse du Portier, à la régularité de la loi de déclassement du 29 décembre 2004, à l'intérêt général du projet et au détournement de pouvoir. Il soutenait que les ouvrages de protection contre la houle étaient bien prévus à la page 40 de l'étude d'impact ; que la pluralité d'éléments d'une émergence ne