STSJAD 23/1994 (ECLI:AD:TSJADAD:1994:23)

Décision commentée : STSJAD 23/1994, Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 28 mars 1994, n° de protocole 93-039 (ECLI:AD:TSJADAD:1994:23) (Lire sur source officielle)

Note : la référence canonique fournie (« Juridiction andorrane, — ») étant incomplète, la référence ROJ/ECLI figurant dans le texte intégral a été retenue.

Faits et procédure

Le litige trouve son origine dans deux conventions de cession de terrains conclues avec le Gouvernement andorran (Govern) pour l'élargissement d'une avenue et la réalisation de voies publiques, dans le cadre du Plan viaire et du plan de canalisation du Gran Valira. Par la première convention, signée le 5 février 1991 avec le conseiller aux services publics, M. Ayuso cédait gratuitement une partie de sa parcelle. Par la seconde, conclue le 3 avril 1992 avec M. Amorós, propriétaire d'une parcelle contiguë, la cession était compensée par l'engagement du Gouvernement d'exécuter, à sa charge et jusqu'à concurrence de 100 millions de pesetas, des travaux de construction de murs périmétriques et de fondations sur la partie restante de la parcelle du cédant.

M. Ayuso estimait que cette différence de traitement, non justifiée par des motifs légitimes, constituait une rupture du principe d'égalité devant la loi et ouvrait une action en responsabilité administrative fondée sur l'article 59.3 du Code de l'administration.

Le Tribunal administratif et fiscal (Jutjat Administratiu i Fiscal) a déclaré la demande irrecevable au motif que la convention litigieuse était de nature civile et non administrative, sans examiner le fond. Le demandeur a interjeté appel le 8 octobre 1993. L'audience s'est tenue le 18 février 1994.

Question de droit

La Cour devait trancher plusieurs questions, que la sentence énumère sans toutes les résoudre dans le même ordre :

1. Le juge de première instance pouvait-il déclarer la demande irrecevable pour incompétence matérielle alors qu'il s'était initialement déclaré compétent ?
2. Quelle est la qualification, civile ou administrative, des conventions de cession versées au dossier ?
3. La responsabilité patrimoniale de l'administration pour rupture de l'égalité relève-t-elle de la compétence de la juridiction administrative ?
4. Le Tribunal supérieur, saisi en appel, peut-il statuer sur le fond sans méconnaître le principe du double degré de juridiction ?
5. Quelle méthode retenir pour analyser une rupture du principe d'égalité devant la loi ?

Le principal enjeu procédural tient donc à l'articulation entre compétence juridictionnelle, double degré de juridiction et évocation du fond en appel.

Solution et dispositif

Sur la qualification de la convention. La Cour rejette la motivation du premier juge. Elle rappelle que, pour qualifier un contrat susceptible d'être civil ou administratif, il ne suffit pas d'examiner sa dynamique obligationnelle : il faut identifier ses éléments essentiels, c'est-à-dire ses éléments subjectifs, objectifs et finalistes. Appliquant ce critère, elle relève que l'une des parties est l'administration générale, que