STSJAD 43/1996 (Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 19 avril 1996)

Décision commentée : STSJAD 43/1996, 19 avril 1996, ECLI:AD:TSJADAD:1996:43, recours n° 22/94 (Lire sur source officielle)

Note méthodologique : la référence fournie à l'entrée (« Juridiction andorrane, — ») étant incomplète, la référence canonique retenue est celle figurant dans le texte intégral (ROJ et ECLI). La décision est rédigée en catalan ; le dispositif est reproduit en traduction française fidèle.

Faits et procédure

Le 27 octobre 1993, M. Morales saisit le Govern d'une demande d'autorisation de construire un complexe hôtelier sur un terrain situé dans une zone exposée à un risque d'avalanche. Des demandes antérieures avaient été rejetées par la commune ; le juge saisi avait annulé ces refus au motif que la demande devait être présentée au Govern, ce qui fut fait. Une expertise technique avait été ordonnée en raison de la nature du terrain.

Le Govern refusa l'autorisation, en se fondant sur l'appartenance du terrain à une zone de risque d'avalanche. Le requérant forma un recours de réposition (n° 70762, 13 janvier 1994), qui fut rejeté tacitement, par application du silence administratif.

Par jugement du 7 novembre 1995, le Tribunal de Batlles, saisi du recours, confirma la prohibition résultant de l'Ordonnance du 29 juillet 1981. Il considéra que le décret du 7 juin 1989 était « nul et sans effet », comme contraire à une norme de rang supérieur, et rejeta la demande.

M. Morales interjeta appel le 11 janvier 1996, soutenant principalement que le décret de 1989 était applicable et que d'autres projets avaient été autorisés dans la même zone. Le Govern, dans son mémoire en réponse du 31 janvier 1996, défendit la compatibilité du décret avec l'Ordonnance et se déclara lui-même appelant, ce qui soulevait une difficulté de recevabilité.

Le Tribunal supérieur de justice, Sala Administrativa, fut saisi de l'appel (n° AD-022-2/94). La composition comprenait MM. Albert Andrés Pereira (président), Bernard Plagnet (rapporteur) et Lluís Saura Lluvia.

Question de droit

La décision soulève trois questions successives.

Première question : la recevabilité de l'appel formé par le Govern. Le Govern avait qualifié son mémoire d'appel incident ou principal, alors que le délai légal était expiré. Le tribunal devait déterminer si ce mémoire constituait un recours autonome et, à défaut, quelle était la qualité procédurale du Govern dans l'instance.

Deuxième question : la validité du décret du 7 juin 1989 au regard de l'Ordonnance du 29 juillet 1981. Le premier juge avait estimé que le décret contredisait l'article 4-6-2 de l'Ordonnance, qui interdit toute construction « en zones de péril d'avalanche et d'éboulement ». Il s'agissait de savoir si le décret, qui autorise à titre exceptionnel certaines constructions en attendant l'adoption des plans de zones exposées aux avalanches (P.Z.E.A.), était compatible avec cette norme de rang supérieur.

Troisième question : la légalité du refus d'autorisation. Une fois le décret déclaré applicable, il fallait apprécier si le Govern avait correctement fait usage de la faculté d'autorisation prévue à l'article 6 du décret, dont les conditions sont cumulatives : absence de risque pour les personnes, maîtrise du risque pour les biens, garantie d'indemnisation par une assurance privée.

Solution et dispositif

Le tribunal écarte d'abord la nullité du décret. Il relève que l'Ordonnance, de caractère général, suppose des mesures d'application, et en particulier la délimitation précise des zones concernées. En l'absence de telles précisions, « la prohib