Juridiction andorrane, —

Décision commentée : Juridiction andorrane, — (Lire sur source officielle)

Identification complémentaire : Tribunal Superior de Justícia d'Andorre, Sala Administrativa, sentence n° 98-28 du 12 mai 1998, recours AD-120-2/96, rapporteur Lluís Saura Lluvia. Référence ROJ : STSJAD 56/1998 ; ECLI:AD:TSJADAD:1998:56.

Faits et procédure

Par un décret du 18 juillet 1996, publié au Butlletí Oficial del Principat d'Andorra le 14 août 1996, le Comú de Sant Julià de Lòria a modifié la Réglamentation fiscale de 1995 en ce qui concerne les services d'eau (disposition n° 2, apartats A, B, C, F et G), les commerces (disposition n° 4) et les industries en général (disposition n° 5). Cette modification affectait à la fois la définition de nouveaux faits imposables et les tarifs applicables aux tributs définis par la réglementation.

Les sociétés commerciales Romeu, Carranza et Recio, après épuisement de la voie administrative, ont saisi la juridiction de première instance d'une demande d'annulation partielle du décret, fondée sur l'absence d'habilitation légale du commune. Le Tribunal de Batlles a fait droit à cette demande par une sentence n° 97-74 du 10 novembre 1997, déclarant nulles et sans effet les dispositions n° 2 et n° 4 du décret.

Le Comú a interjeté appel le 19 décembre 1997. Il soutenait que la Llei qualificada de delimitació de competències dels comuns, du 4 novembre 1993, l'habilitait suffisamment à exercer la potestat normative en matière tributaire. Les sociétés intimées ont conclu à la confirmation. Après l'audience du 5 mars 1998, l'affaire a été mise en délibéré.

Question de droit

La question posée était de savoir si un commune peut, par voie réglementaire, modifier les éléments essentiels d'un tribut dont la création relève de sa compétence, en se fondant sur une loi qualificada qui en énumère les tributs sans en définir le régime. Cette question engageait trois séries de normes :

• l'article 37 de la Constitution, qui exige que le système fiscal soit « établi par la loi », et l'article 3 du Code de l'administration, qui en reprend la teneur ;
• l'article 79 de la Constitution, qui reconnaît une potestat normative locale « soumise à la loi » ;
• l'article 80.2 de la Constitution, qui attribue aux communes des compétences tributaires et renvoie à une loi qualificada la détermination de leurs facultés économiques et fiscales.

La Cour devait, en outre, déterminer la portée de l'article 9 de la loi qualificada de 1993, au regard de l'article 7 de la même loi et de l'article 2.2 de la Llei de bases de l'ordenament tributari.

Solution et dispositif

Le Tribunal a rejeté l'appel et confirmé intégralement la sentence de première instance. Le raisonnement repose sur trois étapes.

En premier lieu, le Tribunal rappelle que le principe de légalité tributaire (ou réserve de loi) couvre la réglementation des éléments essentiels ou configurateurs de chaque tribut. Il relève que ce principe, en vigueur depuis 1989, a reçu une reconnaissance constitutionnelle en 1993. Il cite également deux arrêts du Tribunal constitutionnel du 12 mai 1997 (causes 97-1-L et 97-2-L), selon lesquels le système fiscal andorran est composé de la Constitution, de la Llei de bases, de la loi qualificada de 1993 et des lois particulières de création de chaque tribut.

En deuxième lieu, la Cour interprète la loi qualificada de 1993 comme une loi de « délimitation » de compétences. Elle énumère les tributs que les communes peuvent ordonner, recouvrer et administrer, mais n'habilite pas directement les communes à en modifier les éléments essentiels. Selon l'article 9, la possibilité de créer ces tributs, ou de modifier leurs éléments essentiels, devait s'exercer dans les limites fixées par la loi générale tributaire de l'État. Or, à la date du décret, cette loi générale n'existait pas enc