Juridiction andorrane, — (STSJAD 52/2000)

Décision commentée : Juridiction andorrane, — (STSJAD 52/2000, Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, 20 juin 2000) (Lire sur source officielle)

Faits et procédure

Le requérant, M. Mercader, a présenté le 4 septembre 1997 au Comú d'Ordino une demande d'autorisation de construire un habitat unifamilial. Le terrain concerné n'était pas identifié en rouge sur la cartographie de localisation probable des avalanches, mais il avait été affecté par plusieurs avalanches à des dates relativement récentes, selon des témoignages recueillis par la commune. La demande a été rejetée. La décision communale s'appuyait sur l'avis du Gouvernement daté du 21 octobre 1997.

Le requérant a saisi la Sala Administrativa du Tribunal de Batlles d'une demande tendant à voir déclarer la nullité de plein droit de la décision de rejet, présentée comme une décision implicite de rejet par silence de l'administration. Il sollicitait en outre l'octroi du permis et une indemnisation de 30 551 587 pesetas. Par jugement du 5 octobre 1999, le Tribunal de Batlles a rejeté la demande.

Le requérant a interjeté appel le 27 octobre 1999, formalisé le 24 novembre suivant. Il invoquait trois moyens : l'existence de vices de procédure entraînant la nullité de plein droit de l'acte ; le bien-fondé de l'autorisation, le terrain n'étant pas situé en zone rouge ; enfin la responsabilité de l'administration en raison de la lenteur du traitement du dossier. La commune d'Ordino a conclu au rejet de l'appel. L'audience s'est tenue le 14 janvier 2000.

Le Tribunal supérieur de justice, par une sentence n° 2000-27 du 20 juin 2000, a rejeté l'appel et confirmé le jugement de première instance.

Question de droit

La décision soulevait trois questions distinctes.

Première question : à quelles conditions un vice de forme affectant la procédure administrative conduit-il à la nullité de plein droit de l'acte, plutôt qu'à son annulation ? Le juge devait déterminer si l'omission alléguée relevait de la « omissió total i absoluta del procediment » visée par l'article 48.c du Code de l'administration, ou si elle relevait du régime plus général de l'article 49.1 du même Code.

Deuxième question : la prohibition de construire posée par l'article 2 du décret du 7 juin 1989 sur le régime juridique de l'occupation, de l'utilisation et de la construction de terrains affectés par les avalanches est-elle limitée aux seules zones cartographiées en rouge, ou s'étend-elle à d'autres lieux présentant un risque avéré ?

Troisième question : une demande indemnitaire peut-elle prospérer lorsque le refus d'autorisation est fondé et lorsque la demande n'a pas été préalablement présentée à l'administration ?

Solution et dispositif

Sur le premier moyen, le Tribunal écarte la nullité de plein droit. Il rappelle que, selon la règle générale, les vices de forme n'emportent annulation que si les formalités omises étaient indispensables à la réalisation du but de l'acte ou si les intéressés ont été privés de moyens de défense (article 49.1 du Code de l'administration). La nullité de plein droit constitue l'exception et ne joue qu'en cas d'omission totale et absolue de la procédure légalement applicable (article