STSJAD 99/2008 - Tribunal Superior de Justícia d'Andorra (Sala Administrativa), 5 mai 2008, n° 39-2008

Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 5 mai 2008, n° 39-2008, ROJ: STSJAD 99/2008 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s'enracine dans les opérations de planification territoriale menées par la paroisse d'Ordino, en Principauté d'Andorre, à la suite de l'adoption de son plan d'urbanisme local. Par un accord du Conseil du Comú d'Ordino intervenu le 12 octobre 2006, publié au Journal officiel de la Principauté d'Andorre (Butlletí Oficial del Principat d'Andorra - BOPA) le 6 décembre 2006, a été définitivement approuvé le Plan d'aménagement et d'urbanisme paroissial (Pla d'ordenació i urbanisme parroquial - POUP).

Ce document d'urbanisme réglementaire a procédé à la délimitation et à la classification juridique des sols de la paroisse. Dans le cadre de ces prévisions, une parcelle d'une superficie approximative de 3 000 m², appartenant aux consorts J. et R. G. E. (également désignés comme les consorts Gabriel Romeu), a été intégrée au sein de l'Unité d'intervention n° 27 (Unitat d'actuació UA-27). Cette unité d'intervention foncière, d'une envergure globale de 43 703,53 m², a été classée par le POUP en tant que « sol urbanisable » (sòl urbanitzable). Le document d'urbanisme prévoyait que le développement urbain de cette zone devait s'opérer par l'intermédiaire d'un instrument d'aménagement dérivé, à savoir un plan partiel d'initiative privée (pla parcial d'iniciativa privada), ouvrant la voie à une capacité globale de construction fixée à 97 895,91 m² de surface de plancher résidentielle.

À l'époque de l'approbation du plan, le terrain litigieux des consorts G. E. était concrètement affecté à un usage de parc de stationnement pour véhicules. En outre, la fiche d'urbanisme afférente à l'UA-27 prévoyait qu'une part de 15 % de la superficie — distincte des emprises destinées à la voirie — ferait l'objet d'une cession obligatoire à titre gratuit au profit de la collectivité publique, principalement dédiée à l'aménagement d'aires de stationnement public. Les propriétaires riverains estimaient que leur parcelle, bordée par une voie générale de circulation et contiguë à des réseaux publics, réunissait d'ores et déjà l'ensemble des conditions matérielles et techniques lui conférant le statut de « sol urbain consolidé » (sòl urbà consolidat). Dès lors, son inclusion dans une unité de sol urbanisable soumise à péréquation foncière et à cession obligatoire leur causait grief.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la légalité du classement opéré par le POUP d'Ordino, les consorts J. et R. G. E. ont saisi la juridiction administrative de première instance. Par un jugement n° 2007-103 rendu le 18 octobre 2007, la Section administrative du Tribunal de Batlles (Tribunal de Batlles, Secció Administrativa) a fait droit à leur demande. Les premiers juges ont déclaré que les terrains litigieux devaient bénéficier de la classification de « sol urbain consolidé ». Pour fonder sa décision, le Tribunal de Batlles a retenu que la parcelle disposait des infrastructures et services exigés par l'article 25 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme (Llei general d'ordenament del territori i urbanisme - LGOTU). Par ailleurs, le jugement de première instance a qualifié l'action du Comú d'Ordino de détournement de pouvoir (desviament de poder), aux motifs que la collectivité communale entendait imposer l'implantation d'un parc de stationnement public exclusivement sur la propriété des demandeurs — maintenant ainsi son affectation factuelle — en violation du principe fondamental de répartition équitable des charges et des bénéfices de l'urbanisme.

Le Comú d'Ordino et le Gouvernement d'Andorre (Govern d'Andorra) ont tous deux interjeté appel de cette décision devant la Chambre administrative du Tribunal Supérieur de Justice d'Andorre (Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa).

Au soutien de son appel, le Comú d'Ordino a fait valoir :

• Que les terrains litigieux nécessitent la création d'un nouveau réseau viaire et la réalisation de nouveaux travaux d'urbanisation pour desservir adéquatement les constructions projetées par le POUP, excluant toute qualification de sol urbain consolidé ;
• Que la prévision d'une affectation de sol à un stationnement public ne contrevient aucunement au principe de juste distribution des charges et des avantages entre propriétaires au sein de l'unité.

Le Gouvernement d'Andorre a fait valoir pour sa part :

• Que les terrains ne disposent pas des services publics adéquats pour répondre aux besoins des constructions et installations prévues par la planification d'ensemble ;
• Que l'exclusion de la parcelle revendiquée hors de l'unité d'intervention UA-27 romprait la continuité opérationnelle et empêcherait matériellement l'urbanisation rationnelle des terrains situés en retrait de la frange bordant la route générale.

Les intimés (les consorts G. E.) ont conclu à la confirmation pure et simple du jugement entrepris, soutenant que la décision du Tribunal de Batlles reposait sur une appréciation exacte du droit applicable et des preuves testimoniales et expertises techniques versées aux débats en première instance.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumis à la Chambre administrative du Tribunal Supérieur de Justice soulevait deux questions juridiques nodales, intimement liées à la théorie générale du droit de l'urbanisme andorran :

1. La caractérisation matérielle et juridique du « sol urbain consolidé » : La présence de réseaux techniques (eau potable, assainissement, électricité, voirie) au droit ou à proximité immédiate d'une parcelle non encore bâtie suffit-elle à conférer à celle-ci le statut de « sol urbain consolidé » au sens de l'article 25 de la LGOTU et de l'article 7 du Règlement d'urbanisme (Reglament urbanístic - RU), ou cette qualification suppose-t-elle que les infrastructures existantes soient effectivement et intrinsèquement dimensionnées et adaptées pour couvrir les besoins spécifiques de la programmation volumétrique et des usages futurs fixés par le plan d'aménagement ?
2. L'exercice de la compétence discrétionnaire de planification et le principe de répartition équitable des charges : L'inclusion d'une parcelle dans une unité d'intervention foncière de sol urbanisable (sòl urbanitzable) et l'indication programmatique d'un équipement public (parc de stationnement) dans la fiche descriptive de zone caractérisent-elles un détournement de pouvoir et une rupture du principe de distribution équitable des charges et bénéfices de l'urbanisme, alors même que les localisations précises et les transferts de droits relèvent des instruments d'urbanisme dérivés ultérieurs (plan partiel et projet de remembrement foncier) ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Supérieur de Justice, sous la plume du magistrat rapporteur Lluís Saura Lluivia, procède à une infirmation méthodique du jugement rendu par le Tribunal de Batlles en décomposant son analyse selon une grille de légalité stricte.

1. La distinction juridique fondamentale entre contiguïté des réseaux et viabilisation effective de la parcelle

La cour rappelle à titre liminaire les dispositions combinées de l'article 25 de la LGOTU et de l'article 7.1.a) du Règlement d'urbanisme. Le sol urbain consolidé ne peut concerner que des terrains disposant a minima d'un accès carrossable, d'une alimentation en eau potable, d'un réseau d'évacuation des eaux résiduaires (ou système d'épuration homologué) et d'un approvisionnement en énergie électrique, à la condition expresse et déterminante que ces services soient « adéquats » pour satisfaire