STSJAD, Sala Administrativa, 29 janvier 2009, n° 11-2009 (ROJ STSJAD 39/2009 ; ECLI:AD:TSJADAD:2009:39)

Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorre, Sala Administrativa, 29 janvier 2009, n° 11-2009, ROJ STSJAD 39/2009, ECLI:AD:TSJADAD:2009:39 (Lire sur source officielle)

Note de l'éditeur : la référence canonique fournie dans les métadonnées (« Juridiction andorrane, — ») étant incomplète, la référence figurant dans le texte intégral de la décision a été retenue.

Faits et procédure

Le litige s'inscrit dans la procédure d'élaboration du Pla d'Ordenació i Urbanisme Parroquial (POUP) de la paroisse d'Andorre-la-Vieille. Une particulière, désignée dans la décision comme « la requérante » (Mme N.), avait présenté une allégation (n° 223) lors de l'enquête publique sur le projet de plan. Par une communication du Comú d'Andorra la Vella du 27 juillet 2007, cette allégation fut rejetée sur la base d'un rapport technique de l'équipe rédactrice. Cette communication revêtait la forme d'une résolution et mentionnait une voie de recours d'alçada devant la Comissió Tècnica d'Urbanisme.

Le recours d'alçada formé contre cette communication fut déclaré irrecevable par la Commission technique le 7 janvier 2008, au motif qu'il s'agissait d'un acte de trámite. La requérante forma alors un recours contre la décision implicite de rejet, ainsi que contre la résolution d'irrecevabilité, qui furent joints.

Par un jugement n° 2008-0107 du 8 juillet 2008, la Secció Administrativa du Tribunal de Batlles rejeta la demande, en considérant que la communication rejetant les allégations n'était pas un acte susceptible de recours. La requérante interjeta appel. Le Comú d'Andorra la Vella forma également appel, sollicitant que la demande de première instance soit jugée téméraire et que les dépens soient mis à la charge de la requérante. Le Gouvernement conclut à la confirmation du jugement attaqué.

L'audience eut lieu le 19 décembre 2008. La décision fut rendue le 29 janvier 2009 par la Sala Administrativa du Tribunal Superior de Justícia, composée des magistrats Bernard Plagnet (président), Lluís Saura Lluvia (rapporteur) et Albert Andrés Pereira.

Question de droit

La décision soulève deux questions.

Première question : la communication par laquelle une collectivité rejette, dans la phase de préparation d'un plan d'urbanisme, les allégations formulées au cours de l'information publique constitue-t-elle un acte administratif susceptible de recours, alors même qu'elle prend la forme d'une résolution et mentionne une voie de recours ? Cette question engage la distinction entre actes de trámite et actes décisoires, ainsi que la portée des principes de confiance légitime et pro jurisdictione invoqués par l'appelante.

Seconde question : la demande en première instance, formée contre un acte non susceptible de recours, peut-elle être qualifiée de téméraire au sens de la condamnation aux dépens ?

Solution et dispositif

Le Tribunal supérieur rejette l'appel de la requérante sur la première question et l'appel du Comú sur la seconde.

Le raisonnement repose sur la structure du procédé d'élaboration du plan. Le Tribunal rappelle, en reprenant sa propre jurisprudence (sentence n° 57-2007 du 14 septembre), que la procédure « s'articule en une double phase : (i) préparation et (ii) approbation ». Les actes de la phase de préparation, qualifiés d'« actes préparatoires » au sens de l'article 101 de la Llei générale d'ordenació del territori i urbanisme (LGOTU) et de l'article 36 du Codi de l'Administració, ont pour objet de fournir à l'administration des éléments d'appréciation ou de garantir les administrés. Dans le cadre d'une procédure complexe, seul l'acte d'approbation définitive est susceptible de recours, les actes d'approbation provisoire ou préalable ne l'étant