Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 15 de setembre del 2011, núm. 46-2011 (ROJ: STSJAD 198/2011)

Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 15 de setembre del 2011, núm. 46-2011, ROJ: STSJAD 198/2011 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le présent litige s'inscrit dans le cadre des opérations électorales afférentes au renouvellement du Conseil général (Consell General), parlement monocaméral de la Principauté d'Andorre, tenues au printemps 2011. À l'issue du scrutin, le gouvernement d'Andorre (M.I. Govern) a procédé, par décret en date du 3 avril 2011, à la proclamation officielle des résultats électoraux.

L'élection des membres du Conseil général s'opère selon un système mixte combinant une circonscription paroissiale et une circonscription nationale. Pour cette dernière, quatorze sièges de conseillers généraux doivent être attribués au scrutin proportionnel selon la méthode dite du « plus fort reste » (resta més elevada), conformément aux dispositions de l'article 58 de la loi qualifiée du régime électoral et du référendum (Llei qualificada del règim electoral i del referèndum – ci-après LQER).

Lors des opérations d'attribution des quatorze sièges de la circonscription nationale, l'application du quotient électoral a permis d'allouer onze premiers sièges entre les candidatures ayant atteint ledit quotient. À l'issue de cette première phase de répartition, seules deux candidatures ont obtenu une représentation parlementaire directe par quotient : la liste « Demòcrates per Andorra » et la liste du « Partit socialdemòcrata ». Il demeurait en conséquence trois sièges vacants à pourvoir afin d'atteindre le nombre impératif de quatorze sièges dévolus à l'échelon national.

L'article 58.2 de la LQER prévoyant que les sièges restants sont attribués aux candidatures qui disposent déjà d'une représentation issue du quotient et qui bénéficient des plus forts restes de voix, la difficulté s'est nouée autour de l'affectation du troisième siège restant, correspondant au quatorzième siège de la circonscription nationale. En effet, le nombre de sièges restants à pourvoir (trois sièges) s'avérait supérieur au nombre de formations politiques ayant franchi le quotient électoral (deux formations).

Faisant une application itérative de la règle du plus fort reste limitée aux seules listes déjà pourvues de sièges, le décret du 3 avril 2011 a attribué ce quatorzième siège à la candidature du Partit socialdemòcrata, celle-ci bénéficiant d'un reste de voix (965 voix) supérieur à celui de la liste Demòcrates per Andorra (797 voix). Cette opération arithmétique a eu pour conséquence d'exclure totalement de la répartition des sièges restants les candidatures « Andorra pel canvi » et « Verds d'Andorra », respectivement conduites par les têtes de liste Amador et Cano, ces dernières n'ayant pas atteint le quotient électoral lors de la première division.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Estimant que la proclamation électorale lésait leurs droits fondamentaux, les sieurs Amador et Cano, agissant en qualité de candidats et têtes de liste des formations exclues, ont formé une demande d'annulation du décret gouvernemental du 3 avril 2011 devant la juridiction de première instance, la Batllia, sous l'empire de la procédure urgente et préférentielle instituée par l'article 41.1 de la Constitution andorrane.

Par une ordonnance (aute) rendue le 29 avril 2011, la Batllia a intégralement rejeté la demande, considérant que le décret attaqué n'avait été pris en méconnaissance d'aucun droit constitutionnel fondamental.

Les sieurs Amador et Cano ont interjeté appel de cette décision devant la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice d'Andorre (Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia). Au soutien de leur appel, les appelants développaient quatre moyens principaux :

1. L'absence de base légale : l'article 58.2 de la LQER ne contiendrait aucune habilitation juridique autorisant l'attribution du quatorzième siège dès lors qu'il existait trois sièges restants pour seulement deux candidatures ayant franchi le quotient. L'octroi d'un second siège de reste au Partit socialdemòcrata serait par conséquent indu ;
2. L'inconstitutionnalité matérielle et le caractère discriminatoire de la règle électorale : la clause législative limitant la dévolution des sièges restants aux seules listes déjà représentées violerait la Constitution en créant une discrimination au détriment des autres listes. Ce mécanisme instaurerait de facto un seuil électoral d'accès au parlement de 7,14 % (résultant du ratio 100/14), excédant largement le plafond maximal de 3 % préconisé par la Résolution 1547 (2007) de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe ;
3. La demande de renvoi préjudiciel au Tribunal constitutionnel : les juridictions ordinaires disposant du pouvoir de redresser l'attribution du siège litigieux, il appartenait à la cour de surseoir à statuer et de poser une question incidente d'inconstitutionnalité (procés incidental d'inconstitucionalitat) devant le Tribunal constitutionnel (Tribunal Constitucional) à l'encontre de l'article 58.2 de la LQER, en application de l'article 100 de la Constitution ;
4. Une demande de mesure conservatoire : les appelants sollicitaient l'attribution provisoire du quatorzième siège dans l'attente du règlement définitif du fond du litige.

Le Ministère public (Ministeri Fiscal) a conclu à la confirmation pure et simple de la décision de première instance. Cette position a été partagée par les représentations respectives du Gouvernement d'Andorre et des listes déclarées élues (Arnau et Salamanca), faisant valoir l'absence de toute atteinte aux droits fondamentaux dans l'édiction du décret attaqué.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumettait à la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice une série de questions juridiques articulées autour du contentieux électoral, de l'office du juge administratif et du contrôle de constitutionnalité de la loi.

À titre liminaire et procédural, la cour devait déterminer si la voie procédurale urgente et préférentielle de l'article 41.1 de la Constitution était applicable à un contentieux de proclamation électorale, et si, dans le cadre d'une telle procédure accélérée de protection des libertés fondamentales, le juge ordinaire demeurait habilité à déclencher le mécanisme incident de contrôle de constitutionnalité de l'article 100 de la Constitution devant le Tribunal constitutionnel.

Sur le fond, le premier problème tenait à l'interprétation légale et constitutionnelle de l'article 58.2 de la LQER : comment allouer les sièges de restes de la circonscription nationale lorsque le nombre de ces sièges vacants excède le nombre de candidatures ayant initialement accédé à la représentation par le quotient ? Le texte législatif autorisait-il une application répétée de la règle du plus fort reste au bénéfice exclusif des candidatures déjà pourvues, ou imposait-il, sous peine de vacance institutionnelle prohibée par l'article 52 de la Constitution, d'ouvrir la dévolution aux candidatures non pourvues ?

Enfin, la question nodale touchait à la compatibilité de ce système électoral avec le droit fondamental d'accès aux fonctions publiques en conditions d'égalité (art. 25 de la Constitution) : l'institution d'une barrière d'accès indirecte – fixée de fait à 7,14 % pour l'accès aux restes – et la dérogation au seuil préconisé au niveau européen par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe portaient-elles une atteinte disproportionnée ou discriminatoire au droit de suffrage passif des formations politiques minoritaires ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal supérieur de justice d'Andorre a structuré sa réponse en plusieurs étapes méthodiques, écartant l'ensemble des griefs formulés par les appelants.

1. La compétence, la voie procédurale et la qualification du droit fondamental en jeu

En application combinée des articles 41.1 de la Constitution, 6 de la loi qualifiée de la justice et 16 de la loi transitoire de procédures judiciaires, la chambre administrative confirme sa compétence. Elle rappelle que l'article 46 de la loi 28/2007 (modifiant la loi électorale) autorise expressément l'emprunt de la voie urgente et préférentielle dès lors qu'est alléguée la lésion d'un droit fondamental constitutionnel.

Néanmoins, la cour opère une