Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 15 septembre 2011, Sentència núm. 55-2011 (ROJ: STSJAD 207/2011)

Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 15 de setembre del 2011, Sentència núm. 55-2011, ROJ: STSJAD 207/2011 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à la Sala Administrativa du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra s’inscrit dans le cadre du droit de la fonction publique andorrane et touche à l’étendue du pouvoir d’auto-organisation de l’administration générale face aux prérogatives statutaires de ses agents.

Par délibération prise lors de sa séance du 13 octobre 2004, le Gouvernement de la Principauté d’Andorre (M.I. Govern) a approuvé le changement d’affectation de l’intéressé, M. Araujo. Ce dernier est ainsi passé du poste de responsable de l’administration et du budget au sein du cabinet du Chef du gouvernement (Responsable d'Administració i Pressupost del Gabinet del Cap de Govern) à celui de responsable de la flotte des véhicules de l’administration (Responsable de Flota dels vehicles de Govern), assorti d’une période probatoire d’un mois. Par courrier adressé le 16 décembre 2004 au secrétaire d’État à la Fonction publique, M. Araujo a formellement notifié son acceptation de ce nouveau poste et a consécutivement renoncé à la place qu’il occupait antérieurement au sein du cabinet du Protocole.

Près de cinq années plus tard, le pouvoir exécutif a engagé une réorganisation de l'appareil administratif. Par un décret en date du 8 juillet 2009, le Gouvernement a arrêté une restructuration des services publics. Dans le prolongement de cette mesure générale d'organisation, l'administration a élaboré un plan de reclassement collectif (Pla de Reubicació Col·lectiu) en date du 24 mars 2010 intéressant le personnel occupant l'emploi de « chauffeur » rattaché au parc automobile (Parc Mòbil). Ce plan prévoyait la réaffectation et la répartition des cinq agents titulaires de cet emploi en qualité de chauffeurs officiels au sein du département du Protocole, rattaché au cabinet du Chef du gouvernement. Il en est résulté un nouvel organigramme transférant la subordination hiérarchique directe de ces chauffeurs du département du parc automobile vers le cabinet du Chef du gouvernement.

Conséquence directe de cette réorganisation structurelle, M. Araujo, en sa qualité de responsable du service du parc automobile, a cessé d'exercer toute tâche de gestion, de direction ou de coordination sur les chauffeurs à compter du mois de juillet 2009, ainsi que l'a constaté un rapport ultérieur de la directrice du département d’appui (Departament de Suport) en date du 24 septembre 2010. Les nouvelles responsabilités de base de l’intéressé lui ont été notifiées verbalement par son supérieur hiérarchique immédiat, englobant notamment la gestion de l’ensemble des aires de stationnement domaniales du Gouvernement et l’approvisionnement en carburant de l’administration générale, sans modification de son salaire de base ni de sa catégorie professionnelle. En revanche, le retrait de la coordination des chauffeurs s'est accompagné pour M. Araujo de la perte d'avantages pécuniaires accessoires : prime mensuelle de disponibilité, indemnités de déplacements, gardes, heures supplémentaires et indemnité de présence effective.

Estimant que cette restructuration portait une atteinte substantielle et illégitime à l'intégrité de ses attributions initiales, M. Araujo a adressé, le 10 septembre 2009, un courrier au secrétaire d'État à la Fonction publique tendant au rétablissement de ses responsabilités et prérogatives d'origine. Face au silence gardé par l'administration, l'agent a formé, le 24 novembre 2009, un recours administratif de reposició (recours gracieux/hiérarchique préalable).

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le refus implicite résultant du silence initial de l'administration a été formellement confirmé par une résolution expresse du Gouvernement en date du 17 février 2010, rejetant le recours de reposició n° 745.060 formalisé le 24 novembre 2009.

M. Araujo a alors saisi la juridiction administrative de première instance, le Tribunal de Batlles. Par un jugement rendu le 29 octobre 2010, le Tribunal de Batlles a accueilli partiellement la demande de l’agent public. Le jugement de première instance a prononcé l’annulation de la résolution administrative du 17 février 2010 et a consacré le droit de M. Araujo à être réintégré dans l'ensemble des fonctions attachées à son poste de travail, en qualifiant cette réintégration d'« au moins juridique ».

Ce jugement a fait l'objet d'un double recours en appel devant la chambre administrative du Tribunal Superior de Justícia :

1. L'appel du Gouvernement (M.I. Govern), formalisé par mémoire du 7 janvier 2011 et complété par écritures du 8 février 2011. L'exécutif concluait à l'infirmation du jugement en ce qu'il annulait la résolution du 17 février 2010 et ordonnait la réintégration fonctionnelle de l'agent. Le Gouvernement soutenait :

   • Que les directives et instructions données à l'agent s'inscrivaient rigoureusement dans le cadre professionnel du responsable du parc automobile, les nouvelles attributions (gestion des parkings gouvernementaux et des approvisionnements en carburant) étant affines, compatibles et proportionnées à l'emploi occupé ;
   • Que l'administration détient une compétence discrétionnaire tirée de son pouvoir d'auto-organisation lui permettant d'agencer et de réorganiser les services de la manière la plus opportune pour satisfaire l'intérêt général ;
   • Que l'exercice de ce pouvoir n'ouvre aucun droit à responsabilité administrative ;
   • Que les concepts rétributifs accessoires réclamés ne sont dus que pour autant que le fonctionnaire occupe effectivement un poste auquel ils sont attachés, de sorte qu'ils ne se consolident pas dans la structure statutaire du traitement ;
   • Que les demandes d'actes d'instruction formées par la partie adverse devaient être rejetées et qu'il n'y avait pas lieu à condamnation aux dépens.

2. L'appel de M. Araujo, formé par mémoire du 7 janvier 2010 (date matérielle figurant au dossier, correspondant à la procédure d'appel formalisée en janvier 2011) et réplique du 27 janvier 2011. Le fonctionnaire demandait :

   • L'infirmation de la décision des premiers juges en ce qu'elle limitait sa réintégration à une portée purement « juridique », réclamant une condamnation du Gouvernement à le rétablir immédiatement, de manière effective, physique et concrète, dans l'intégralité de ses anciennes fonctions et compétences de responsable du parc automobile ;
   • La restitution intégrale des compensations économiques afférentes (prime de disponibilité, astreintes et gardes, heures supplémentaires, indemnités de présence effective) ;

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'arrêt rendu par le Tribunal Superior de Justícia d'Andorra soulève une triple interrogation fondamentale de contentieux administratif et de droit de la fonction publique :

1. Sur le terrain de la procédure contentieuse : Dans quelle mesure des demandes de mesures d'instruction formulées pour la première fois en cause d'appel sont-elles recevables et opportunes au regard des exigences de l'article 64 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal ?
2. Sur le fond du statut du fonctionnaire et du pouvoir d'organisation du service : L'agent public titulaire d'un poste bénéficie-t-il, en vertu de sa relation statutaire, d'un droit acquis au maintien intangible et perpétuel de l'ensemble des attributions, compétences et tâches attachées originellement à son emploi ? Corrélativement, l'exercice par l'administration générale de son pouvoir d'auto-organisation et de mobilité fonctionnelle — entraînant le retrait substantiel de certaines tâches d'encadrement sans rétrogradation indiciaire ni réduction du traitement de base — constitue-t-il un détournement de pouvoir ou une atteinte illégale aux prérogatives du fonctionnaire ?
3. Sur le régime financier accessoire : Le fonctionnaire dont les tâches sont réorganisées par l'effet d'une restructuration objective du service peut-il prétendre au maintien ou au remboursement compensatoire des indemnités, sujétions et primes liées à des contraintes opérationnelles (gardes, disponibilité, heures supplémentaires) qu'il n'accomplit plus matériellement ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Superior de Justícia structure sa réponse en articulant rigoureusement le cadre procédural andorran et les canons du droit administratif général applicables à la fonction publique.

1. Le rejet liminaire de la demande de mesures probatoires en appel

Sur le fondement de l’article 64 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal (LJAF) du 15 novembre 1989, la chambre administrative rappelle le caractère éminemment dérogatoire et exceptionnel de l’administration de la preuve en seconde instance. Aux termes de l’alinéa d) dudit article, la mise en œuvre de telles diligences probatoires relève de l’appréciation souveraine du magistrat rapporteur (Ponent), qui ne doit y faire droit que lorsqu'il l'estime strictement indispensable pour « statuer avec une meilleure connaissance de cause » (resoldre amb millor coneixement de causa). En l'espèce, les pièces versées aux débats d'appel et de première instance étant suffisantes pour éclairer la juridiction sur la légalité des décisions attaquées, la demande de preuve tendant à comparer le volume d'heures supplémentaires des chauffeurs est jugée sans pertinence pour l'issue du litige et rejetée.

2. L'affirmation du principe statutaire et la prévalence de la potestas d'auto-organisation

Sur le fond du droit de réintégration revendiqué par l'agent, la Haute juridiction fonde son analyse sur les dispositions de la Llei de la Funció pública du 15 décembre 2000.

Elle rappelle au premier chef la nature juridique du lien unissant l'agent à la puissance publique : selon l'article 4-2 de la loi précitée, les fonctionnaires se trouvent placés dans une « relation de travail statutaire, régie par le droit administratif » (relació de treball estatutària, regulada pel dret administratiu).

Déduisant les conséquences dogmatiques de cette définition, le Tribunal Superior énonce sans ambiguïté que la situation statutaire et réglementaire fait obstacle à ce que le fonctionnaire puisse revendiquer un quelconque « droit acquis au maintien de l'intégrité de ses compétences » (cap dret adquirit pel manteniment de la integritat de les seves competències). L'administration dispose d'un pouvoir propre d'organisation des services publics (potestat d'autoorganització), lequel s'exerce de façon discrétionnaire dans le but d'assurer l'intérêt général et d'améliorer l'efficacité du fonctionnement administratif.

Cette prérogative organisationnelle trouve son assise textuelle dans l'agencement des articles 51, 52 et 53 de la Llei de la Funció pública :

• L'article 51-1 confère compétence expresse au Gouvernement pour approuver les plans de restructuration modifiant l'agencement des services, unités ou programmes ;
• L'article 52 consacre le « principe de mobilité » (principi de mobilitat), prévoyant que le périmètre de la prestation de travail du fonctionnaire s'étend à l'ensemble de l'Administration générale. Dans l'intérêt public, l'agent peut se voir confier toute fonction correspondant aux emplois intégrés au sein de la même filière professionnelle type que celle attachée au poste dont il est titulaire ;
• L'article 53 organise le mécanisme de réaffectation (reubicació), qu'elle soit collective ou individuelle, cette dernière s'imposant de manière obligatoire lorsque les nécessités du service public ne peuvent être satisfaites par des démarches volontaires.

Faisant application de ces règles aux données de l'espèce, la juridiction administrative relève que la modification fonctionnelle subie par M. Araujo procède directement de la mise en œuvre du décret du 8 juillet 2009 et du plan de réaffectation collective du 24 mars 2010. Cette réforme a conduit, pour des impératifs d'optimisation du service du Protocole, à transférer la tutelle directe des cinq chauffeurs officiels auprès du cabinet du Chef du gouvernement. L'éviction des tâches de gestion des chauffeurs jadis dévolues à M. Araujo découle mécaniquement de ce choix d'organisation générale et non d'une mesure disciplinaire déguisée ou de considérations subjectives.

La Cour constate l'absence absolue de preuve démontrant que cette réorganisation reposait sur des motifs personnels dirigés contre l'agent. En outre, la situation administrative fondamentale du fonctionnaire a été scrupuleusement préservée :

• Il a conservé sa catégorie professionnelle ;
• Son traitement de base (salari de base) est demeuré strictement inchangé ;
• De nouvelles attributions homogènes et compatibles avec sa qualification (gestion du parc d'abonnements/stationnements publics et acquisition des carburants) lui ont été assignées.

Dès lors, l'administration a agi dans les limites régulières de sa compétence d'auto-organisation, sans commettre d'excès de pouvoir ni porter atteinte à un droit statutaire.