Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 20 août 2015, n° 59-2015 (ATSJAD 117/2015)

Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 20 d'agost del 2015, núm. de rotlle TSJA-0000043/2015, núm. de protocol 0000051/2015 UP-001/15, Sentència 59-2015, ROJ: ATSJAD 117/2015, ECLI:AD:TSJADAD:2015:117A (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le contentieux soumis à la Sala Administrativa du Tribunal Superior de Justícia d'Andorre s'inscrit dans le cadre de la surveillance prudentielle et répressive du secteur bancaire de la Principauté, exercée par l'Institut Nacional Andorrà de Finances (INAF), autorité de régulation du système financier andorran.

Les origines immédiates du litige remontent aux 9 et 10 mars 2015. Le 9 mars 2015, le Gouvernement d'Andorre porte à la connaissance conjointe de l'INAF, de l'autorité de renseignement financier (« ORG_3 » selon l'anonymisation judiciaire) et du ministère public (Ministeri Fiscal) une communication émanant des autorités fédérales des États-Unis d'Amérique. Cette communication indique que le 10 mars 2015, le gouvernement américain a l'intention d'identifier publiquement l'établissement bancaire « X., SA » comme une institution financière soumise à une préoccupation majeure en matière de blanchiment de capitaux (« financial institution of primary Money laundering concern »), sur le fondement de la section 311 du USA PATRIOT Act. Parallèlement, l'autorité nord-américaine compétente, le Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN), entend proposer l'application à « X., SA » de la mesure spéciale numéro 5 issue de cette même section 311 – laquelle a pour effet d'exclure ou de restreindre drastiquement l'accès de l'établissement au système financier américain pour l'exécution d'opérations transfrontalières – tout en alertant la communauté financière internationale sur les risques systémiques inhérents aux relations d'affaires nouées avec ladite banque.

Face à la perspective d'un blocage immédiat de l'ensemble des opérations du groupe bancaire et afin de préserver l'intégrité, la stabilité et la réputation de la place financière andorrane, l'INAF initie, dès le 10 mars 2015, une procédure administrative sanctionnatrice. Par communication écrite en date du 10 mars 2015, notifiée à M. Campillo en sa qualité de président du conseil d'administration de « X., SA », l'autorité de régulation informe la banque de l'ouverture d'un dossier disciplinaire à son encontre, en tant qu'auteure et responsable présumée d'une infraction très grave, ainsi qu'à l'encontre des personnes physiques présumées responsables des manquements constatés, eu égard aux pièces et éléments recueillis par l'organe régulateur.

Le lendemain, 11 mars 2015, l'INAF adresse une nouvelle notification individuelle à l'ensemble des membres du conseil d'administration de la banque, parmi lesquels figurent expressément MM. Carretero et Corbacho. Cette notification leur annonce l'adoption d'une mesure conservatoire immédiate, consistant en la suspension provisoire de la totalité des membres du conseil d'administration de « X., SA ».

Un mois plus tard, le 13 avril 2015, les représentants mandataires de MM. Carretero et Corbacho se présentent spontanément et physiquement dans les locaux administratifs de l'INAF. Leur démarche a pour fin déclarée de prendre connaissance directe de l'état d'avancement de la procédure disciplinaire, d'analyser l'entier dossier administratif en cours d'instruction et d'obtenir des copies de l'intégralité des pièces qui y sont versées. Lors de cette démarche, une agente de l'institut (Mme Pulido) indique à l'émissaire des requérants (M. Ferreras), tel que consigné dans un procès-verbal de présence (acta de presència) dressé le jour même, que pour examiner l'expédient administratif, une demande formelle préalable doit être introduite par écrit, à la suite de quoi une réponse lui sera apportée par l'institution.

Soutenant que cette réponse verbale équivaut à un refus d'accès illicite au dossier et à une privation intolérable d'information sur les faits incriminés, MM. Carretero et Corbacho contestent cette exigence procédurale sans régulariser la moindre demande écrite auprès de l'autorité financière.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Dès le surlendemain de cette visite infructueuse, soit le 15 avril 2015, MM. Carretero et Corbacho saisissent le juge administratif de première instance statuant en urgence (Batlle de guàrdia) d'un recours préférentiel et sommaire en protection des droits fondamentaux, régi par l'article 41.1 de la Constitution de la Principauté d'Andorre du 28 avril 1993.

Par une ordonnance (Aute) rendue le 13 mai 2015, le Batlle déboute intégralement les demandeurs de leurs prétentions, estimant qu'aucune violation des droits constitutionnels fondamentaux n'est caractérisée à ce stade préliminaire de la procédure administrative répressive.

Le 22 mai 2015, MM. Carretero et Corbacho interjettent appel de cette décision devant la chambre administrative du Tribunal Superior de Justícia (Sala Administrativa). Au soutien de leur mémoire d'appel, réitéré et développé dans leurs conclusions récapitulatives du 20 juillet 2015, les appelants invoquent deux moyens principaux tirés de la méconnaissance de l'article 10 de la Constitution andorrane :

1. La violation du droit fondamental à être informé de l'accusation : les appelants allèguent qu'il leur est indispensable de pouvoir accéder immédiatement et intégralement à l'expédient et de connaître avec précision la qualification et la matérialité de l'infraction très grave qui leur est imputée. Ils fondent principalement ce grief sur les dispositions combinées de l'article 123 ter du Code de l'administration andorran (tel qu'introduit par la loi 45/2014 du 18 décembre 2014) et des articles 8.1 et 12.3 de la loi du 27 novembre 1997 sur le régime disciplinaire du système financier (Llei de regulació del règim disciplinari del sistema financer).
2. La violation du droit fondamental à un procès régulier (dret a un procés degut) : ils soutiennent que l'impossibilité d'analyser le dossier sanctionnateur et d'en obtenir des copies entrave l'exercice des droits de la défense et méconnaît frontalement les exigences issues des articles 42.1, 109 et 123 ter du Code de l'administration.

Dans ses écritures en réponse du 12 juin 2015, corroborées par ses conclusions du 16 juillet 2015, l'Institut Nacional Andorrà de Finances (INAF) conclut au rejet de l'appel. L'autorité administrative régulatrice développe une argumentation tripartite :

• L'acte d'inculpation formel ou notification des griefs (plec de càrrecs) n'ayant pas encore été émis à ce stade de l'instruction préparatoire, et le droit à être informé des charges constituant, selon la jurisprudence constante de la Cour européenne des droits de l'homme, un simple droit instrumental au service de la préparation de la défense, l'absence de communication préalable exhaustive ne génère aucun état d'indéfension juridique (indefensió) prohibé ;
• Les requérants échouent à matérialiser ou à caractériser le moindre préjudice effectif et concret qui aurait été porté à leurs prérogatives défensives au stade purement liminaire de l'enquête administrative ;
• En toute hypothèse, l'autorité n'a jamais opposé de refus d'accès matériel ou catégorique au dossier. L'obligation imposée à l'administré de formuler sa demande de consultation par écrit constitue une mesure de saine gestion procédurale non interdite par les textes, mesure à laquelle les requérants ont délibérément refusé de souscrire, n'ayant introduit aucune requête écrite en ce sens. Enfin, l'INAF souligne qu'une suspension de l'instruction ne saurait être postulée sans la preuve d'un dommage irréparable.

Par conclusions déposées le 17 juin 2015, le Ministeri Fiscal, intervenant en qualité de partie publique jointe, sollicite également la confirmation de la décision entreprise. Le ministère public fait valoir que le régulateur n'est tenu, en vertu du droit positif applicable, de notifier l'ensemble précis et détaillé des griefs retenus qu'au moment de l'émission du plec de càrrecs, de sorte que le silence conservé en phase d'investigation initiale ne porte nullement atteinte aux droits fondamentaux des justiciables.

Les mémoires ayant été échangés et le rapporteur désigné, l'affaire a été mise en délibéré devant la chambre administrative.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'instance d'appel pose une question cardinale relative à l'articulation entre le pouvoir d'investigation de l'autorité administrative de surveillance financière et l'immédiateté des garanties procédurales constitutionnelles reconnues aux personnes physiques susceptibles d'être sanctionnées.

La juridiction d'appel devait trancher deux interrogations directes et interdépendantes :

1. D'une part, sur le terrain substantiel : le droit fondamental d'être informé sans délai et de manière détaillée de l'accusation portée contre soi, garanti à la fois par l'article 10 de la Constitution andorrane, l'article 123 ter du Code de l'administration et l'article 6, paragraphe 3, sous a) de la Convention européenne des droits de l'homme, impose-t-il à l'administration d'ouvrir immédiatement et sans restriction l'accès à la totalité de ses pièces d'enquête et de détailler formellement ses griefs dès l'acte d'incoation de la procédure disciplinaire, avant même la clôture de la phase d'instruction et la notification formelle du réquisitoire administratif de charges (plec de càrrecs) ?
2. D'autre part, sur le terrain formel et pratique : le fait pour l'autorité administrative d'assortir l'exercice du droit d'accès au dossier d'une condition purement formelle – à savoir l'obligation d'introduire une demande écrite préalable en lieu et place d'une interpellation verbale directe – constitue-t-il une entrave illégitime ou un refus d'accès équivalant à une violation du droit à un procès régulier (procés degut) et des droits de la défense ?

Au cœur de cette problématique se trouve la notion d'« indéfension matérielle » (indefensió material) : un vice purement formel ou une restriction temporelle transitoire d'accès aux actes d'instruction peut-il emporter la censure pour atteinte constitutionnelle dès lors que les possibilités effectives de réfutation et de preuve demeurent intégralement préservées pour les phases contradictoires ultérieures ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Superior de Justícia fonde sa décision sur une motivation rigoureusement articulée, conciliant la stricte légalité administrative interne, le droit constitutionnel andorran et les standards internationaux issus du système de la Convention européenne des droits de l'homme.

En premier lieu, la juridiction délimite son champ de compétence matérielle en rattachant son pouvoir d'attribution juridictionnelle à l'article 39-3 de la loi qualifiée sur la justice (Llei qualificada de la Justícia du 3 septembre 1993).

En second lieu, sur le plan doctrinal et normatif, la cour procède à une exégèse synchronique de l'article 123 ter du Code de l'administration – issu de la réforme législative adoptée par la loi 45/2014 du 18 décembre 2014 – et de l'article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Elle observe que si la législation andorrane consacre de manière expresse le droit de toute personne poursuivie d'être informée des faits imputés, des infractions potentielles, des sanctions encourues, ainsi que le droit de connaître en tout temps l'état d'avancement de la procédure et d'obtenir des copies de documents, ce faisceau de garanties doit s'interpréter en pleine harmonie avec les règles conventionnelles européennes.

Se référant à l'article 6, paragraphe 3, sous a) de la CEDH, le tribunal retient, à la lumière de la jurisprudence de Strasbourg, que le droit d'être informé de la nature et de la cause de l'accusation ne possède pas une finalité autonome et abstraite. En citant expressément l'arrêt de principe de la Cour européenne des droits de l'homme du 25 mars 1999 (Pélissier et Sassi c. France, req. n° 25444/94, § 54), la juridiction rappelle le lien indissociable existant entre les alinéas a) et b) dudit paragraphe : le droit d'être informé doit s'apprécier à la lumière du droit de préparer sa défense. Dès lors, le standard conventionnel n'impose aucun formalisme rigide quant aux modalités de communication de cette information (CEDH, Pélissier et Sassi, § 53) et n'exige nullement la fourniture simultanée et précoce de l'ensemble des éléments de preuve accumulés (décision de la Commission européenne des droits de l'homme du 9 mai 1977, X. c. Belgique, req. n° 7628/76).

Cette lecture est par ailleurs confortée par la jurisprudence du Tribunal constitutionnel andorran. La cour s'appuie sur la sentence constitutionnelle 2000-6-RE rendue le 9 septembre 2000, qui pose le principe cardinal suivant lequel l'indéfension s'apprécie selon des critères éminemment objectifs : une irrégularité ou une omission formelle commise par l'administration ne saurait emporter l'annulation pour violation des droits fondamentaux si elle n'a pas entraîné de diminution réelle et substantielle des facultés défensives du justiciable. Le Tribunal constitutionnel avait d'ailleurs stigmatisé les manœuvres consistant à « pousser jusqu'au paroxysme une interprétation purement formelle de la norme juridique », confinant à l'abus de droit. La question centrale est donc exclusivement de constater si, de manière concrète, les garanties de fond de la défense ont été amoindries.

En troisième lieu, appliquant ces principes téléologiques aux circonstances de l'espèce, la juridiction d'appel écarte successivement les deux branches de l'argumentation des appelants :

1. Sur l'accès matériel au dossier d'instruction : la cour constate, à la lecture formelle du procès-verbal de présence rédigé le 13 avril 2015, qu'il n'y a jamais eu de refus catégorique opposé par l'autorité de régulation. L'administration a uniquement conditionné la consultation des pièces à la formulation préalable d'une requête écrite. Le tribunal juge sans ambiguïté qu'une telle exigence n'est aucunement excessive et se trouve pleinement légitimée par des impératifs d'organisation pratique et de traçabilité administrative. Dès lors que les appelants se sont abstenus de régulariser la moindre demande écrite pour consulter l'expédient, ils ne sauraient imputer à l'INAF une quelconque privation de leurs prérogatives.

2. Sur la précision et la temporalité de l'information des charges : examinant la teneur de la notification d'ouverture du 10 mars 2015, le tribunal souligne que cet acte comportait neuf pages circonstanciées, comprenant une relation factuelle des événements (signalement du FinCEN américain, annonce des mesures sous la section 311 du Patriot Act) et six pages d'exposé des fondements juridiques applicables. M. Campillo, président du conseil d'administration de la banque, était ainsi parfaitement informé de la teneur des reproches formulés. La cour relève que, de par la structure même de la procédure établie par l'article 8.1 de la loi du 27 novembre 1997 régissant le système financier, l'ordonnance des mesures d'instruction et la collecte des preuves interviennent après la notification de la décision d'ouverture de l'enquête disciplinaire. Par conséquent, il est structurellement et matériellement impossible que l'administration fournisse les éléments probatoires avant d'avoir ordonné leur recueil.

La cour en déduit que l'exposé minutieux des infractions présumées et les propositions de sanctions n'ont vocation, selon l'économie procédurale légale, à être notifiés à la personne poursuivie que lors de l'établissement du réquisitoire formel de charges (plec de càrrecs), qui ouvre un délai légal péremptoire de dix jours ouvrables pour y répliquer et solliciter, le cas échéant, des mesures probatoires complémentaires. Cette solution est déclarée strictement conforme à la jurisprudence constante de la chambre administrative, rappelée par la sentence n° 30/2013 du 22 mars 2013, aux termes de laquelle le détail des griefs n'a pas à être dévoilé de manière exhaustive lors de l'acte d'ouverture d'une enquête administrative.

L'INAF ayant satisfait à toutes les exigences de l'article 8 de la loi de 1997, et les appelants ne démontrant aucun préjudice effectif infligé à leurs droits de défense, le recours est jugé infondé.

C. Le dispositif

Au terme de sa motivation, la juridiction d'appel rejette l'ensemble des prétentions de MM. Carretero et Corbacho et confirme en tous points l'ordonnance entreprise :

« En atenció al que s'ha exposat, el Tribunal Superior d'Andorra, Sala Administrativa, en nom del Poble Andorrà ha decidit:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació presentat pels Srs. Carretero i Corbacho.

Segon.- Confirmar l'Aute recorregut de data 13 de maig de 2015.

Tercer.- No efectuar cap condemna en costes.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Batlle del qual proced