STSJAD 120/2016 (Tribunal superior de justícia d'Andorra, Sala administrativa, 16 juin 2016)

Décision commentée : STSJAD 120/2016, ECLI:AD:TSJADAD:2016:120 (Lire sur source officielle)

Faits et procédure

Une personne physique, Mme Ferreras, exploitait un établissement d'optique en Andorre. Elle pratiquait également l'audioprothèse, activité pour laquelle elle ne détenait pas d'autorisation expresse. Elle avait sollicité une autorisation administrative sanitaire pour cette activité. Par décision de la Directora General de Salut i Benestar du 5 mars 2014, cette demande a été rejetée, au motif que l'établissement ne comptait aucun professionnel titulaire de la qualification académique officielle de technicien audioprothésiste. Le Govern d'Andorra a confirmé ce refus par résolution du 18 juin 2014.

Mme Ferreras a saisi la juridiction administrative d'une demande dirigée contre cette résolution le 21 juillet 2015. Par sentence du 11 janvier 2016, la Section administrative du Tribunal de Batlles a partiellement accueilli la demande et reconnu à la requérante le droit d'exercer l'activité d'audioprothèse dans l'établissement considéré.

Le Govern d'Andorra a interjeté appel. Il soutenait que le Reglament du 17 juillet 2013 respectait le principe constitutionnel de non-rétroactivité, notamment grâce à sa disposition transitoire accordant un délai de six mois pour s'adapter aux nouvelles exigences, que la simple tolérance administrative ne valait pas autorisation ni droit acquis, et que l'exigence de titulature n'était pas disproportionnée. L'intimée concluait au rejet de l'appel, en soutenant qu'un règlement ne peut édicter des mesures rétroactives et que l'activité, reconnue de manière continue par l'administration, devait être protégée. Le tribunal a statué sans audience, les parties ayant été admises à conclure par écrit.

Question de droit

La Sala administrativa du Tribunal superior de justícia devait déterminer si l'exigence, posée par le Reglament du 17 juillet 2013, de disposer d'un professionnel titulaire de la qualification officielle pouvait être opposée à un établissement qui exerçait l'audioprothèse sans autorisation expresse, dans une situation de simple tolérance administrative antérieure à l'entrée en vigueur du texte. Cette question appelait deux sous-questions : la nouvelle exigence revêtait-elle un caractère rétroactif prohibé par l'article 3.2 de la Constitution ? Le Reglament trouvait-il une habilitation législative suffisante ?

Solution et dispositif

Le tribunal a infirmé la sentence de première instance. Il a rappelé la distinction, dégagée par la jurisprudence, entre trois degrés de rétroactivité (maximal, moyen et minimal). Il a jugé que le Reglament ne produisait pas d'effets rétroactifs au sens propre, et que la rétroactivité de degré minimal n'était pas contraire à la Constitution.

Le dispositif est ainsi rédigé (traduction française fidèle du texte catalan) :

« Premier. Faire droit au recours d'appel formé par le GOVERN D'ANDORRA contre la sentence rendue le 11 janvier 2016 par la Section administrative du Tribunal de Batlles, laquelle est révoqu