STSJAD 122/2016, Tribunal Superior de Justicia d'Andorra (Sala Administrativa), 16 juin 2016

Décision commentée : STSJAD 122/2016, Tribunal Superior de Justicia d'Andorra, Sala Administrativa, 16 juin 2016 (ROJ : STSJAD 122/2016 ; ECLI:AD:TSJADAD:2016:122 ; recours n° 9/16 ; protocole n° 2000067/2014) (Lire sur source officielle)

Note liminaire : la référence canonique fournie dans les métadonnées de production (« Juridiction andorrane, — ») étant incomplète, la référence ci-dessus est reconstituée à partir des indications figurant dans le texte intégral de la décision.

Faits et procédure

Mme Manzano exploitait un établissement d'optique à Andorre. Elle était titulaire d'une autorisation administrative sanitaire couvrant l'activité d'audiométrie et l'activité d'optique, mais non celle d'audioprothèse. Le 10 mars 2014, la Directrice générale de la santé et du bien-être a rejeté sa demande d'autorisation pour exercer l'activité d'audioprothèse dans cet établissement, au motif qu'elle ne disposait d'aucun professionnel titulaire du diplôme officiel de technicien audioprothésiste. Le Gouvernement d'Andorre a confirmé ce refus le 18 juin 2014.

Mme Manzano a saisi la juridiction administrative le 14 juillet 2015. Par jugement du 27 novembre 2015, la Section administrative du Tribunal de Batlles a fait droit partiellement à sa demande et lui a reconnu le droit d'exercer l'activité d'audioprothèse dans l'établissement considéré. Le Gouvernement a interjeté appel.

Il soutenait, en substance, que le Règlement du 17 juillet 2013 respectait le principe constitutionnel de non-rétroactivité grâce à sa disposition transitoire, qui accorde un délai de six mois pour se conformer aux nouvelles exigences. Il faisait valoir que la simple tolérance de l'administration ne valait pas autorisation et ne faisait naître aucun droit acquis, et que l'exigence de qualification n'était pas disproportionnée au regard de la santé publique.

L'intimée concluait au rejet de l'appel. Elle soutenait qu'un règlement ne peut établir des mesures rétroactives, que ce texte n'était pas une loi et ne disposait pas d'une habilitation législative suffisante, et que la pratique continue et tolérée de l'administration devait être protégée.

La vue orale ayant été remplacée par une procédure écrite sur conclusions, les parties ont réitéré leurs moyens. Le Tribunal supérieur de justice, Sala Administrativa, a rendu sa sentence le 16 juin 2016 (sentence n° 44-2016), le magistrat Albert Andrés Pereira étant rapporteur.

Question de droit

La décision soulève deux questions principales.

Première question : la retroactivité. Le Règlement du 17 juillet 2013, qui impose la présence d'au moins un professionnel titulaire d'un diplôme officiel aux établissements d'orthopédie et d'audioprothèse, peut-il s'appliquer à un établissement qui exerçait l'activité sans autorisation expresse, sans porter atteinte au principe de non-rétroactivité ? Cette question suppose de déterminer si la tolérance administrative constitue une situation juridique consolidée et si l'exigence nouvelle relève d'une rétroactivité prohibée par l'article 3.2 de la Constitution.

Seconde question : la base légale du règlement et la protection de la santé. Le pouvoir réglementaire du Gouvernement dans cette matière dispose-t-il d'une habilitation légale suffisante, et l'exigence de professionnels titulaires se justifie-t-elle au regard du droit à la protection de la santé garanti par l'article 30 de la Constitution ?

Solution et dispositif

Le Tribunal retient d