Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 19 d'octubre del 2018, n° 96-2018

Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 19 d'octubre del 2018, n° 96-2018, ROJ: STSJAD 296/2018 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s'inscrit dans le cadre de l'aménagement urbanistique et touristique du domaine skiable de la principauté d'Andorre, plus particulièrement dans la paroisse de Canillo. En prévision de l'accueil de compétitions internationales de ski alpin de premier plan, notamment les Finales de la Coupe du Monde de ski alpin programmées pour l'année 2019, des aménagements d'envergure ont été projetés au pied de la piste « Avet », située dans le secteur de Soldeu (station de Grandvalira / désignée « XXXX » dans la décision).

Le projet litigieux consiste en la réalisation d'une vaste plateforme skiable enjambant la rivière Valira d'Orient, surmontant un parking souterrain destiné à absorber les flux logistiques, les véhicules de diffusion télévisuelle et les structures d'accueil requises pour les compétitions d'élite (stands, cabines de presse, zones de sécurité et espaces dévolus au public).

La Fédération Internationale de Ski (FIS) avait émis, par des correspondances échelonnées entre 2012 et 2017 (courriers des 15 octobre 2012, 20 juin 2017 et 18 août 2017), des préconisations puis des exigences formelles conditionnant l'attribution et la tenue des épreuves de Coupe du Monde masculine et des Finales de 2019 à l'agrandissement substantiel de l'aire d'arrivée de la piste « Avet » et à la création d'espaces logistiques adaptés. Selon l'instance internationale, la configuration préexistante du site ne permettait pas de garantir la sécurité indispensable des athlètes et des spectateurs ni de déployer les infrastructures de retransmission médiatique sans empiéter de façon critique sur la surface disponible au sol.

Face à ces impératifs techniques et calendaires, le Cònsol Major de la paroisse de Canillo a adressé, le 17 mars 2017, une demande accompagnée d'un dossier technique au Chef du Gouvernement andorran afin que ce dernier examine l'aptitude dudit projet à être qualifié de « projet d'intérêt national » (ci-après PIN), conformément aux dispositions de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme (Llei general d'ordenació del territori i urbanisme, ci-après LGOTU).

Par lettre du 23 mars 2017, le Chef du Gouvernement a sollicité du Comú de Canillo l'émission du rapport consultatif, obligatoire mais non contraignant, prévu par l'article 63 de la LGOTU. Ce rapport a été formellement délivré par le Cònsol Major le 27 mars 2017, portant sur l'avant-projet volumétrique de la plateforme skiable. Le Ministère de l'Aménagement du territoire a, le 28 mars 2017, conclu dans un rapport technique que l'avant-projet répondait aux critères fixés par l'article 61 de la LGOTU. En conséquence, par une décision en date du 29 mars 2017, le Gouvernement a approuvé la qualification de projet d'intérêt national pour la plateforme skiable et le parking souterrain.

Cette mesure a été confortée par une résolution gouvernementale en date du 31 mai 2017, arrêtant définitivement l'approbation du projet d'intérêt national contesté. L'exécution matérielle et le financement des ouvrages ont été confiés à une société d'économie mixte à participation communale majoritaire (désignée « XXXX » dans la décision), concessionnaire de l'exploitation du domaine skiable.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Estimant que la qualification de projet d'intérêt national méconnaissait la légalité urbanistique et administrative, trois administrés, Messieurs Morales, Duque et Morillo, ont introduit un recours contentieux devant la juridiction administrative de première instance (Tribunal de Batlles), tendant à l'annulation de la résolution du Gouvernement du 31 mai 2017 et, par voie de conséquence, à l'anéantissement du projet d'intérêt national.

Par jugement rendu le 21 février 2018, le Tribunal de Batlles a rejeté l'intégralité des prétentions formées par les requérants.

Ces derniers ont alors interjeté appel devant la Chambre administrative du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra par acte déposé le 18 avril 2018. Au soutien de leur appel, réitéré dans leurs conclusions récapitulatives du 17 juillet 2018, les appelants ont soulevé une série de moyens articulés autour de cinq axes principaux :

1. L'incongruence du jugement de première instance : le Tribunal de Batlles aurait omis d'apprécier la portée probatoire du rapport d'expertise établi par un architecte (désigné architecte Gibert), lequel mettait en exergue des plus-values urbanistiques disproportionnées au profit d'unités foncières voisines, tout en omettant de trancher expressément la légalité intrinsèque du projet d'intérêt national ;
2. La violation de l'article 61 de la LGOTU : la plateforme skiable poursuit une finalité exclusivement sportive et récréative ; or, les infrastructures de cette nature ne figurent pas dans la liste limitative des catégories prévues par ledit article pour fonder une déclaration d'intérêt national, ne pouvant être assimilées ni à des infrastructures de communication ni à des dotations de sécurité ou de protection civile ;
3. Le défaut de motivation et de justification factuelle : la FIS n'aurait jamais formellement imposé la construction d'une plateforme d'une telle ampleur comme condition sine qua non à la tenue des épreuves sportives ;
4. Le vice d'incompétence et d'initiative : la LGOTU n'autoriserait pas qu'un projet d'intérêt national procède de l'initiative d'un Comú (collectivité paroissiale) et soit exécuté par une entité tierce, en l'occurrence une société d'économie mixte concessionnaire ;
5. L'insuffisance du contenu documentaire du projet : le projet ne délimiterait pas précisément les terrains soumis à cession obligatoire ni les mécanismes juridiques nécessaires à leur incorporation, en contravention avec l'article 64 de la LGOTU.

À titre incident, les appelants avaient sollicité le sursis à exécution de l'acte litigieux, mesure qui leur a été refusée par ordonnance (Aute) de la Chambre administrative en date du 31 mai 2018. De surcroît, par ordonnance procédurale (Providència) du 22 juin 2018, le magistrat rapporteur a écarté les mesures d'instruction et prétentions probatoires complémentaires formulées par les consorts Morales, Duque et Morillo.

En défense, dans son mémoire en réponse du 24 mai 2018 et ses conclusions du 18 juillet 2018, le Gouvernement d'Andorre (M.I. Govern) a sollicité la confirmation pure et simple du jugement entrepris. L'exécutif a fait valoir que :

• Le jugement de première instance a apporté une réponse circonstanciée et congruente à l'ensemble des contestations ;
• La finalité sportive est intrinsèquement liée à la culture et à l'identité d'un pays de haute montagne, de sorte que le rayonnement international et touristique conféré par les épreuves de ski justifie pleinement la qualification de projet d'intérêt national au sens de l'article 61 de la LGOTU ;
• Les exigences techniques de la FIS étaient formellement établies par les correspondances officielles versées aux débats ;
• L'article 66 de la LGOTU admet expressément que les ouvrages relatifs à un PIN soient exécutés et financés par un tiers, y compris une société d'économie mixte concessionnaire ;
• La documentation produite satisfaisait amplement aux prescriptions légales régissant la phase de déclaration de principe de l'intérêt national, l'adaptation parcellaire détaillée et les cessions foncières relevant des phases subséquentes d'exécution technique et de révision des plans paroissiaux d'urbanisme (POUP).

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise à la Chambre administrative du Tribunal Supérieur de Justice d'Andorre soulevait plusieurs interrogations juridiques nodales touchant au droit administratif général, au contentieux administratif et au droit de l'urbanisme montagnard :

1. Sur le plan processuel : le juge de première instance commet-il un vice d'incongruence (incongruència) lorsqu'il s'abstient d'analyser dans sa motivation un rapport d'expertise privé portant sur les plus-values foncières des parcelles avoisinantes, alors que l'objet principal du litige réside exclusivement dans la légalité intrinsèque d'une déclaration d'utilité publique nationale ?
2. Sur le plan matériel de la légalité interne : la nomenclature des projets d'intérêt national énoncée à l'article 61 de la LGOTU présente-t-elle un caractère strictement limitatif interdisant d'y inclure des infrastructures sportives et touristiques de grande envergure, ou autorise-t-elle une interprétation téléologique intégrant la promotion de l'image internationale, le tourisme d'hiver et l'identité culturelle montagnarde de la Principauté ?
3. Sur le contrôle de l'erreur d'appréciation et la réalité des motifs factuels : l'exigence formulée par une fédération sportive internationale quant à la mise à niveau d'infrastructures d'arrivée constitue-t-elle une justification factuelle suffisante pour caractériser la nécessité publique d'un PIN ?
4. Sur la légalité externe et organique : le mécanisme du projet d'intérêt national peut-il être valablement initié à la demande d'une autorité paroissiale (Comú) et son exécution matérielle confiée à une société d'économie mixte concessionnaire sans porter atteinte au monopole étatique de l'aménagement national ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La Chambre administrative, sous la plume du magistrat rapporteur Bernard Plagnet, rejette l'appel en l'ensemble de ses branches, confirmant point par point la régularité du jugement de première instance et la légalité de l'action administrative du Gouvernement.

1. Sur l'absence d'incongruence du jugement attaqué

Les appelants soutenaient que les premiers juges avaient vicié leur décision d'incongruence omissive en écartant l'expertise de l'architecte Gibert et en omettant de se prononcer formellement sur la validité du projet d'intérêt national lui-même.

Le Tribunal Supérieur écarte le grief par une analyse rigoureuse du périmètre de l'expertise : l'évaluation opérée par l'architecte se cantonnait à déterminer « la plus-value ou les améliorations urbanistiques qu'emporte la plateforme skiable sur les unités voisines » (cote 80 du dossier), sans jamais aborder la justification d'intérêt général du projet (cote 95). Dès lors que le moyen d'annulation soutenu par les requérants mettait en cause la légalité même de la déclaration d'intérêt national, le défaut de traitement d'un rapport sectoriel étranger au cœur du litige ne pouvait caractériser un défaut de réponse à conclusions.

Par ailleurs, la cour constate que le Tribunal de Batlles a expressément examiné la légalité de la résolution du 31 mai 2017, laquelle validait la conformité juridique du projet d'intérêt national ; en statuant sur l'acte administratif confirmatif, le premier juge a nécessairement et valablement épuisé sa saisine quant à la légalité du projet sous-jacent.

2. Sur l'interprétation téléologique de l'article 61 de la LGOTU et la finalité sportive

L'argument central des appelants résidait dans l'interprétation littérale de l'article 61 de la LGOTU. Ce texte dispose :

« Sont des projets d'intérêt national tous ceux destinés à la construction d'infrastructures viaires et de communication, à l'exécution de la politique hydraulique, d'assainissement et énergétique, à la lutte contre la pollution et à la protection de la nature, ainsi qu'à la dotation de services à caractère sanitaire, d'assistance, éducatif, culturel, administratif, de sécurité et de protection civile. Les éd