STSJAD 305/2019 - ECLI:AD:TSJADAD:2019:305

Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 13 décembre 2019, n° 113-2019, recours d'appel n° TSJA-0000081/2019, NIG 2000023/2019 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s'inscrit dans le cadre du contrôle des flux migratoires et de la police administrative des étrangers en Principauté d'Andorre. La requérante, Mme Julián, de nationalité étrangère (sa nationalité d'origine n'étant pas précisée dans la décision), aspirait à résider et à exercer une activité professionnelle sur le territoire andorran. Dans cette perspective, l'intéressée avait sollicité la délivrance d'une autorisation temporaire d'immigration pour la saison hivernale, ainsi qu'il ressort d'un rapport de police daté du 27 novembre 2018.

Afin de soutenir sa demande de permis auprès du service compétent de l'Administration andorrane, Mme Julián a produit un document falsifié, qu'elle avait elle-même altéré. Cette altération frauduleuse a conduit l'intéressée à faire l'objet de poursuites pénales et à être définitivement condamnée pour un délit mineur contre la sécurité des transactions juridiques (delicte menor contra la seguretat del tràfic jurídic).

Sur le plan personnel et familial, la requérante était unie par les liens du mariage à M. Recio. Ce dernier avait bénéficié d'une autorisation temporaire d'émigration dont la validité expirait au mois d'avril 2019. Par la suite, le 24 avril 2019, M. Recio a sollicité l'octroi d'une nouvelle autorisation de résidence et de travail, demande qui a été expressément rejetée par une décision administrative du 28 mai 2019. Le couple n'avait aucun enfant à charge. Au jour des faits générateurs des poursuites et de la mesure d'éloignement, Mme Julián ne disposait d'aucun titre de séjour ou de travail en cours de validité sur le territoire du Principat.

Face à la commission de cette infraction pénale commise au préjudice direct de la régularité des procédures de délivrance des titres de séjour, le ministre chargé de l'Intérieur (ministre encarregat d'Interior) a engagé une procédure d'éloignement administratif du territoire. Par une décision du 28 février 2019, le ministre a ordonné l'expulsion administrative de Mme Julián du territoire national pour une durée de deux années, assortie d'une interdiction corrélative du territoire. Saisi d'un recours administratif préalable, le Gouvernement d'Andorre (Govern d'Andorra) a confirmé l'acte ministériel par un accord rendu le 3 avril 2019.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la légalité de cette mesure d'expulsion administrative pour une durée de deux ans, Mme Julián a porté le différend devant la juridiction administrative de première instance. Le 16 avril 2019, l'intéressée a déposé une demande en justice devant la Section administrative du Tribunal de Batlles (Secció Administrativa del Tribunal de Batlles).

Par un jugement prononcé le 2 septembre 2019, le Tribunal de Batlles a intégralement débouté la requérante de ses prétentions et a validé la décision ministérielle du 28 février 2019 confirmée par le Gouvernement le 3 avril 2019. Les premiers juges ont estimé que la mesure d'expulsion administrative préventive prise à son encontre reposait sur une appréciation exacte du risque pour l'ordre public et ne méconnaissait pas le principe de proportionnalité au regard de sa situation personnelle.

Mme Julián a interjeté appel de ce jugement devant la Chambre administrative du Tribunal Supérieur de Justice d'Andorre (Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia d'Andorra). Au soutien de son appel, l'appelante a articulé trois moyens principaux :

1. La violation de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) : l'appelante soutenait que la procédure suivie en première instance avait excédé le « délai raisonnable ». Elle faisait valoir que l'article 159 de la loi qualifiée sur l'immigration prévoyait des délais dérogatoires et stricts censés aboutir au prononcé d'un jugement sous environ 60 jours (deux mois), alors que le Tribunal de Batlles avait mis 145 jours (quatre mois et vingt-cinq jours) pour statuer. Selon l'appelante, ce dépassement des délais légaux devait être assimilé à une caducité (caducitat) devant emporter, par voie de conséquence, l'annulation de la décision administrative attaquée et l'admission de sa demande.
2. L'absence de dangerosité pour l'ordre public : l'appelante affirmait que la manipulation documentaire constitutive du délit mineur représentait un acte unique, isolé, insusceptible de traduire une conduite dangereuse de nature à porter atteinte à la tranquillité publique ou à la sécurité de l'État.
3. La violation du principe de proportionnalité : Mme Julián arguait que l'éloignement forcé d'une durée de deux ans portait une atteinte excessive à sa vie privée et familiale, méconnaissant les standards européens encadrant l'éloignement des étrangers. Elle invoquait notamment, à titre de comparaison, la jurisprudence issue de la décision n° 17-2019 de la même Chambre administrative, par laquelle le tribunal avait retenu l'ancrage territorial de l'étranger. À l'appui de son mémoire, elle versait une copie de la provison du 25 juillet 2019 admettant la demande en justice formée par son conjoint à l'encontre du refus de son propre titre de séjour.

En réplique, la représentation du Gouvernement d'Andorre s'est opposée à l'ensemble de ces prétentions. L'exécutif a sollicité la confirmation intégrale du jugement entrepris, soutenant que la décision de première instance était rigoureusement conforme au droit, que les délais procéduraux avaient été régulièrement respectés sans qu'aucune forclusion ne puisse être opposée à la juridiction, et que la commission délibérée d'une falsification pour obtenir un titre d'immigration justifiait pleinement, au titre de la police préventive de l'ordre public, une exclusion d'une durée modérée de deux années, d'autant que l'appelante ne justifiait d'aucun enracinement territorial ni d'une vie familiale stable et protégée au sens des critères conventionnels.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La Chambre administrative du Tribunal Supérieur de Justice d'Andorre était confrontée à plusieurs questions juridiques d'inégale portée, touchant à la fois au contentieux de la légalité formelle de la procédure juridictionnelle et au fond du droit des étrangers :

1. Sur le plan processuel : le non-respect des délais resserrés prescrits au juge par l'article 159 de la loi qualifiée sur l'immigration pour instruire et juger un recours est-il constitutif d'une violation de l'article 6 de la CEDH tirée du dépassement du délai raisonnable ? Un tel dépassement est-il sanctionné par la caducité de la procédure ou l'admission automatique des conclusions du requérant ?
2. Sur le plan matériel et de police administrative : la commission d'un délit mineur contre la sécurité du trafic juridique (delicte menor contra la seguretat del tràfic jurídic), consistant en l'usage délibéré d'un document altéré lors du dépôt d'une demande de permis de séjour et de travail temporaire, caractérise-t-elle à elle seule un risque pour la sécurité ou l'ordre public justifiant le prononcé d'une mesure d'expulsion administrative préventive en vertu de l'article 122 de la loi qualifiée sur l'immigration ?
3. Sur le contrôle de la proportionnalité : l'expulsion du territoire national d'une durée de deux ans infligée à une étrangère dépourvue d'autorisation antérieure de séjour, sans enfant, et dont l'époux est lui-même en situation précaire du fait du rejet non suspendu de sa demande de renouvellement, respecte-t-elle les exigences découlant de la protection de la vie privée et familiale consacrée par la jurisprudence européenne (spécifiquement les critères issus de l'arrêt Benhebba c. France de la Cour européenne des droits de l'homme) ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La Chambre administrative, sous la plume de la magistrate rapporteure Elsa Puig Muñoz, examine successivement les moyens soulevés.

1. La régularité de la procédure en première instance et la portée de l'article 159 de la loi qualifiée sur l'immigration

La cour commence par rejeter fermement le moyen tiré de la méconnaissance du délai raisonnable garanti par l'article 6 de la CEDH et de la prétendue caducité de la procédure contentieuse.

Constatant la lettre de l'article 159 de la loi 9/2012 du 31 mai (portant modification de la loi qualifiée sur l'immigration, dite LlQI), la cour reconnaît que le législateur andorran a institué un régime procédural d'exception marqué par des délais impartis particulièrement brefs pour l'admission de la requête, la citation pour mémoire en défense (8 jours ouvrables), l'admission et la pratique de la preuve (30 jours civils), la remise des conclusions (8 jours ouvrables) et le prononcé du jugement par le Tribunal de Batlles (8 jours ouvrables).

Néanmoins, les juges d'appel établissent une distinction dogmatique essentielle : la brièveté de ces délais légaux d'instruction ne saurait être assimilée à un délai de caducité (termini de caducitat). Par suite, leur inobservation par la juridiction ne saurait entraîner une sanction procédurale automatique, et encore moins l'admission au fond de la demande tendant à l'annulation de l'acte administratif.

En procédant à la chronologie détaillée des actes de première instance, le Tribunal Supérieur relève :

• Requête déposée le 16 avril 2019, enregistrée et instruite dès le jour même ;
• Admission de la requête par ordonnance du 25 avril 2019, notifiée aux parties le 15 mai 2019 ;
• Prorogation légitime de quatre jours sollicitée le 22 mai 2019 par le Gouvernement en application de l'article 32 de la loi régissant la juridiction administrative et fiscale (LlAiF), accordée dès le 23 mai 2019 ;
• Dépôt du mémoire en réponse de l'Administration le 31 mai 2019, assorti du dossier administratif complet ;
• Ordonnance d'admission de la preuve du 6 juin 2019 (notifiée les 17 et 18 juin 2019) impartissant huit jours pour formuler des observations, déposées respectivement le 19 juin par le défendeur et le 1er juillet 2019 par la requérante ;
• Suspension de plein droit des délais durant le mois d'août, lequel constitue une période chômée (inhàbil) au sein de la juridiction administrative en Principauté d'Andorre, à l'exception des procédures spéciales de protection des droits fondamentaux ;
• Prononcé du jugement le 2 septembre 2019, soit au premier jour ouvrable suivant la reprise judiciaire.

Dès lors, la cour juge qu'une durée totale d'instance de 145 jours, compte tenu de l'instruction normale de l'affaire et de l'intermède légal du mois d'août, ne caractérise en aucune façon des lenteurs injustifiées (dilacions indegudes). Le grief tiré de la violation de l'article 6 de la CEDH est donc écarté comme non fondé.

2. La nature de l'expulsion administrative et la réalité de la menace pour l'ordre public

La cour circonscrit la base juridique de l'acte attaqué. Elle cite l'article 121 de la LlQI, qui pose le principe selon lequel l'expulsion administrative a pour objet d'interrompre le séjour et/ou d'interdire l'accès d'un étranger au territoire andorran. Elle articule ensuite la dualité des mesures d'expulsion prévues par les articles 122 et 123 de la LlQI :

• L'article 123 traite de l'expulsion d'exécution forcée (execució forçosa), applicable à l'étranger en situation irrégulière n'ayant pas quitté le pays dans le délai imparti, pour une durée maximale de deux ans ;
• L'article 122 fonde l'expulsion préventive d'ordre public (*mesura de prevenció