Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 24 de setembre del 2020, n° 27-2020 (ROJ: STSJAD 138/2020)

Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 24 de setembre del 2020, Sentència núm. 27-2020, ROJ: STSJAD 138/2020 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le contentieux soumis à la Sala Administrativa du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra prend sa source dans une demande d'accès à des documents administratifs et scientifiques formulée le 16 février 2018 par un administré, le sieur Morell, auprès du Gouvernement d'Andorre (Govern d'Andorra), et plus particulièrement du ministère compétent en matière de culture.

Par cette requête administrative, le demandeur sollicitait formellement la communication et la délivrance des mémoires scientifiques relatifs à dix-sept interventions archéologiques distinctes, réparties entre des fouilles archéologiques (excavacions arqueològiques) et des prospections et sondages (prospeccions i sondejos arqueològics), situés sur le territoire de plusieurs paroisses de la Principauté.

Au titre des fouilles archéologiques figuraient les sites suivants :

• Camp del Colomer et Carrer Llinàs, 28 (Sant Julià de Lòria) ;
• Camp Vermell (Sant Julià de Lòria) ;
• Camp del Perot (Sant Julià de Lòria) ;
• Sant Serni de Nagol (Sant Julià de Lòria) ;
• Hort de l'Església (La Massana) ;
• Necròpolis de Sant Climent de Pla (La Massana) ;
• Orri del Cubil (Encamp) ;
• Roureda de la Margineda (Andorra la Vella) ;
• École d'éducation spécialisée Nostra Senyora de Meritxell (Andorra la Vella) ;
• Roc del Patapou (Andorra la Vella) ;
• Sant Serni de Canillo (Canillo).

Au titre des prospections et sondages archéologiques figuraient les opérations suivantes :

• Prospection à Les Bons (Encamp) ;
• Prospection à Montalari (Encamp) ;
• Prospection au Roc de l'Oral (Encamp) ;
• Prospection à la Balma del Llunci (Encamp) ;
• Prospection au Solar del Tarter (Canillo) ;
• Prospections archéologiques à la Coma del Forat (Ordino) ;
• Prospection à la capçalera d'Ordino (Ordino).

Face au silence gardé par l'Administration gouvernementale à la suite de cette démarche, une décision implicite de rejet (desestimació per silenci) s'est trouvée légalement constituée au terme des délais prévus par les règles régissant la procédure administrative andorrane.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant cette décision implicite de rejet, le demandeur a formé un recours contentieux devant la juridiction administrative de première instance. Par une décision n° 38-2019 rendue le 27 novembre 2019, le Tribunal de Batlles (juridiction de première instance de la Principauté d'Andorre) a rejeté l'intégralité des prétentions du requérant.

Le sieur Morell, conjointement avec l'entité ou personne dénommée Agullo (représentés par leur mandataire, la dame Castillo, et assistés par Maître Espada), a alors interjeté appel de ce jugement devant la Sala Administrativa du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, sous le numéro de rôle TSJA-0000009/2020 (dossier n° 2000083/2018).

Au soutien de leur appel, les appelants soutiennent pour l'essentiel que le Tribunal de Batlles a commis une erreur d'interprétation de la législation applicable au litige. Ils lui reprochent d'avoir exclu l'obligation d'élaborer un mémoire scientifique pour les prospections archéologiques menées sur les sites de Les Bons, Montalari, Roc de l'Oral, Balma del Llunci et Solar del Tarter. Selon l'argumentation développée par les appelants, le Règlement des activités archéologiques et paléontologiques du 15 décembre 2010 (Reglament d'activitats arqueològiques i paleontològiques, désigné sous l'acronyme RAAP), lorsqu'il pose l'exigence de rédaction d'un mémoire scientifique, vise de façon indifférenciée tous les types d'interventions archéologiques, sans qu'il y ait lieu d'en soustraire les prospections ou sondages. Les appelants ont expressément maintenu et réitéré l'ensemble de ces moyens dans leurs conclusions écrites récapitulatives.

En défense, le Gouvernement d'Andorre (Govern d'Andorra, représenté par le sieur Codina et assisté par Maître Toll) a conclu à la confirmation de la décision entreprise. L'Administration fait valoir à titre liminaire qu'elle n'a jamais contesté le principe même du droit d'accès aux mémoires scientifiques et qu'elle n'en a jamais formellement refusé la délivrance. Toutefois, le défendeur relève plusieurs vices et obstacles dirimants :

1. La demande initiale du requérant est dépourvue de précisions temporelles : aucune date n'est mentionnée pour les interventions dont les mémoires sont réclamés, alors même qu'il s'agit d'une information indispensable pour vérifier la soumission de ces opérations au cadre juridique du RAAP et apprécier le bien-fondé de la prétention.
2. Une large part des informations requises n'existe tout simplement pas sur le plan matériel, interdisant toute communication par l'autorité publique.
3. Pour les interventions ayant fait l'objet d'un mémoire finalisé et approuvé, le requérant a d'ores et déjà pu bénéficier de l'accès à ces pièces (ou aux monographies correspondantes).

La cause ayant été instruite dans le respect des prescriptions légales, la magistrature rapporteur (magistrada ponent), Elsa Puig Muñoz, a été désignée pour exprimer la doctrine et la décision de la cour, composée en outre du président Albert Andrés Pereira et du magistrat Bernard Plagnet.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'arrêt d'espèce soumet au Tribunal Superior de Justícia d'Andorra une question fondamentale relative au régime de communication des archives scientifiques et des pièces administratives issues des opérations sur le patrimoine culturel :

L'Administration est-elle tenue de délivrer à un administré les mémoires scientifiques relatifs à des interventions archéologiques lorsque, d'une part, les opérations concernées ont été exécutées d'office par les techniciens administratifs dans le cadre de missions ordinaires de service, et, d'autre part, qu'il n'est pas établi que les rapports réclamés portent sur des interventions initiées postérieurement à l'entrée en vigueur de la réglementation sectorielle ou que ces documents se trouvent effectivement achevés et en possession de l'autorité publique ?

Cette problématique nodale se subdivise en trois volets juridiques interdépendants :

1. Le champ d'application matériel et personnel des formalités du RAAP : l'obligation d'établir un mémoire scientifique exhaustif prescrite par l'article 15 du RAAP pèse-t-elle indistinctement sur les opérations de terrain menées en régie par le personnel technique du ministère de la Culture (missions ordinaires d'inspection ou d'instruction) au même titre que sur les interventions autorisées au profit de tiers ?
2. L'application de la réglementation dans le temps : le droit d'accès instauré par l'article 17 du RAAP peut-il contraindre l'Administration à délivrer des mémoires pour des opérations engagées sous l'empire de la législation antérieure (Llei 9/2003 du 12 juin 2003) avant la promulgation du règlement d'application de 2010 ?
3. Les limites objectives du droit à la communication : comment s'articule le droit à l'information publique face à l'inexistence matérielle du document sollicité et à la protection des mémoires en cours d'élaboration, telle que régie par les normes déontologiques internationales incorporées dans le droit positif andorran ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Superior de Justícia articule sa décision autour d'une interprétation combinée, téléologique et contextualisée de la loi générale sur le patrimoine et de son règlement sectoriel d'exécution.

1. La compétence juridictionnelle

En premier lieu, la cour assoit sa compétence matérielle et territoriale pour trancher le litige sur l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia du 3 septembre 1993, qui attribue à la Sala Administrativa la connaissance des recours en appel formés contre les jugements du Tribunal de Batlles en matière contentieuse administrative.

2. L'articulation entre la Llei 9/2003 et le RAAP du 15 décembre 2010

Au fond, la juridiction s'attache à rétablir la hiérarchie et la genèse des normes applicables :

• La Llei 9/2003, del 12 de juny, del patrimoni cultural d'Andorra définit en son article 23 le patrimoine archéologique comme étant constitué par les biens meubles et immeubles, situés en surface ou dans le sous-sol, susceptibles de contribuer à la connaissance de l'histoire et dont l'étude requiert les techniques de la méthodologie archéologique.
• L'article 24 de la même loi pose le principe cardinal selon lequel la réalisation d'interventions archéologiques ou paléontologiques requiert l'autorisation préalable du ministère titulaire de la culture, tout en précisant la nature desdites interventions (prospections, sondages, fouilles et toute autre opération de découverte ou de recherche, avec ou sans déplacement de terres).
• L'article 24.2 de cette loi confère au ministère de la Culture le pouvoir de réaliser directement des interventions sur tout terrain où l'existence de vestiges est présumée, moyennant indemnisation du propriétaire en cas d'occupation d'un fonds privé.

De cette analyse textuelle, le Tribunal Superior déduit une distinction structurelle majeure : les interventions archéologiques peuvent être réalisées soit par un particulier, sous réserve de l'obtention d'une autorisation administrative préalable, soit directement par l'Administration publique elle-même. Dans cette seconde hypothèse, il est évident que l'Administration agit d'office par décision de l'organe compétent, sans avoir à s'octroyer à elle-même une autorisation formelle préalable. Ce constat constitue le postulat herméneutique fondamental pour interpréter le règlement d'application.

3. La portée de l'obligation d'élaborer un mémoire scientifique (articles 15 et 16 du RAAP)

Les appelants arguaient d'une interprétation strictement littérale de l'article 15 du RAAP : dès lors que ce texte emploie l'expression « mémoire scientifique de l'intervention » sans opérer de distinction explicite entre les catégories énumérées à l'article 3 du RAAP (qui classe les typologies d'interventions), ce mémoire devrait être obligatoirement rédigé pour toute intervention indistinctement, y compris pour les simples prospections.

Le Tribunal Superior réfute cette thèse en opérant une interprétation systématique et pragmatique du RAAP :

• Si l'article 15 semble formellement général, les sujétions procédurales qu'il organise ne prennent de sens que pour les interventions confiées à des tiers sous le régime de l'autorisation préalable. En effet, l'article 15 impose des délais stricts de remise du mémoire, prévoit une faculté de solliciter des prorogations devant être tranchées par l'Aire de Gestion de l'Activité Archéologique et Paléontologique (Àrea de Gestió de l'Activitat Arqueològica i Paleontològica, AGAAP – dépendant du Département du Patrimoine Culturel), et impose un dépôt physique et numérique en double exemplaire selon des formats déterminés par la résolution administrative d'autorisation.
• Cette analyse est corroborée par l'article 16 du RAAP, qui instaure un mécanisme de contrôle administratif bilatéral : l'AGAAP dispose d'un délai de 20 jours ouvrables pour exiger des corrections sur les rapports initiaux, et de 5 mois pour la réception du mémoire scientifique, période au terme de laquelle, à défaut de demande de complément, le mémoire est considéré comme tacitement approuvé.

Ces contraintes d'instruction et d'approbation confirment que le formalisme rigide de l'article 15 vise à encadrer l'activité des tiers assujettis à autorisation, et non les missions techniques exécutées en régie par le personnel de l'AGAAP.

Certes, le Tribunal Superior prend soin de souligner (au considérant 2, point 18) que cela ne signifie nullement que les interventions de l'Administration soient soustraites au principe de transparence : en vertu de l'article 17 du