STSJAD 138/2022 - ECLI:AD:TSJADAD:2022:138

Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorra (Sala Administrativa), 26 mai 2022, Sentència núm. 39-2022, recurs núm. 5/22 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s'inscrit dans le cadre de la gestion du régime de sécurité sociale de la Principauté d'Andorre par la Caixa Andorrana de Seguretat Social (ci-après « CASS »). Le 8 janvier 2018, Madame Sevillano est victime d'un accident du travail. À la suite de la prise en charge de cet accident, la CASS lui adresse, par courrier notifié le 23 juin 2020, une décision lui accordant son certificat de consolidation médicale et de reprise (« alta mèdica »), prenant effet au 13 juillet 2020.

Cette lettre de la CASS mentionnait de façon expresse et limpide les voies de recours ouvertes à l'assurée : elle précisait expressément que la contestation de la décision devait obligatoirement s'opérer par la voie d'un recours administratif préalable (« recurs d'alçada ») et non directement par une action en justice devant les juridictions administratives.

Face à cette décision médicale et administrative, Madame Sevillano prend l'initiative, le 9 juillet 2020, de déposer auprès de l'autorité judiciaire compétente une demande tendant à l'octroi du bénéfice de l'assistance juridique gratuite (« assistència jurídica gratuïta »). Il convient de souligner que la teneur littérale de sa requête précisait formellement que cette aide était sollicitée dans le but d'introduire une demande en justice (« demanda ») contre la CASS.

Par ordonnance (« aute ») notifiée à l'assurée le 12 août 2020, l'autorité judiciaire fait droit à sa requête et lui octroie le bénéfice de l'assistance juridique gratuite aux fins d'agir en justice. Néanmoins, ce n'est que le 1er septembre 2020 que Madame Sevillano formalise un recours hiérarchique administratif (recurs d'alçada) auprès de la CASS afin de contester la décision d'aptitude médicale du 19 juin 2020 (notifiée le 23 juin 2020).

Par décision du 29 septembre 2020, la CASS déclare ce recours administratif irrecevable au motif qu'il a été présenté hors délai (« fora de termini »).

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le 9 novembre 2020, Madame Sevillano saisit la juridiction administrative de première instance, le Tribunal unipersonnel de la Batllia, d'une demande juridictionnelle tendant à l'annulation de la décision d'irrecevabilité adoptée par la CASS le 29 septembre 2020.

Par un jugement n° 5/2021 en date du 12 novembre 2021, le Tribunal unipersonnel de la Batllia déboute Madame Sevillano de l'ensemble de ses prétentions, retenant que son recours administratif préalable était effectivement forclos (extemporani).

Madame Sevillano interjette appel de cette décision devant la Chambre administrative du Tribunal Superior de Justícia de la Principauté d'Andorre (instance enregistrée sous le numéro de rôle TSJA-0000005/2022).

À l'appui de son appel, la requérante soutient que :

• Bien que l'assistance d'un avocat ne soit pas obligatoire dans les recours dirigés contre la CASS, le degré élevé de technicité de la réglementation sociale impose matériellement à l'administré qui souhaite agir contre cet organisme public de recourir aux services d'un professionnel du droit.
• Le recours administratif préalable étant une condition de recevabilité obligatoire avant toute saisine judiciaire, et ce recours déterminant irrémédiablement l'objet de l'action qui sera ultérieurement portée devant les tribunaux — sans qu'il soit possible d'alléguer des motifs différents de ceux invoqués en phase administrative —, l'attitude de l'administrée consistant à solliciter l'aide juridictionnelle avant de formaliser son recurs d'alçada relève d'une parfaite diligence.
• Par application du principe in dubio pro administrado, le dépôt de la demande d'assistance juridique gratuite devait suspendre le délai imparti pour former le recours administratif.
• Sur le fond, ses pathologies n'étaient pas consolidées lors de la reprise médicale prononcée ; subsidiairement, elle conteste le taux d'incapacité retenu à son égard.

En réplique, la CASS conclut à la confirmation du jugement entrepris en faisant valoir que :

• La demande d'assistance judiciaire gratuite avait été explicitement formulée en vue d'introduire une assignation judiciaire, et qu'en tout état de cause, une telle démarche n'avait pas pour effet de suspendre le délai légal imparti pour interjeter un recours administratif.
• Même si, par hypothèse, une suspension de délai devait être reconnue entre le 9 juillet 2020 (date du dépôt de la demande d'aide) et le 12 août 2020 (date de notification de l'ordonnance d'octroi), le délai restant pour introduire le recours administratif expirait au plus tard le 28 août 2020. Dès lors, le recours administratif présenté le 1er septembre 2020 demeurait irrémédiablement tardif.
• Sur le fond, l'aptitude médicale délivrée est confirmée par l'ensemble des rapports médicaux. De surcroît, aucune pension d'invalidité professionnelle ne pouvait lui être reconnue dès lors que l'intéressée avait atteint l'âge de la retraite le 24 juin 2019, qu'elle en avait sollicité le bénéfice le 22 juillet 2019 et qu'une pension de vieillesse lui avait été concédée le 23 juillet 2019, faisant obstacle au cumul avec une rente d'invalidité.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'arrêt soulève deux interrogations juridiques fondamentales, l'une tenant au régime des délais de procédure et à la portée de l'aide juridictionnelle, l'autre à l'articulation entre le recours administratif préalable et le procès administratif :

1. La demande tendant à l'octroi du bénéfice de l'assistance juridique gratuite — formulée par un administré dans la perspective d'une contestation judiciaire — a-t-elle pour effet de suspendre le délai de recours administratif obligatoire (recurs d'alçada) ouvert contre une décision d'un organisme de sécurité sociale ?
2. L'exigence de concordance entre le recours administratif préalable et la requête contentieuse ultérieure impose-t-elle à l'administré d'articuler l'intégralité de ses moyens de droit dès la phase administrative précontentieuse — ce qui justifierait la présence impérative d'un avocat dès ce stade et justifierait la suspension du délai pendant l'instruction de l'aide légale ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Saisie de ces questions, la Chambre administrative du Tribunal Supérieur de Justice d'Andorre, sous la plume de la magistrate rapporteure Elsa Puig Muñoz, déploie une argumentation rigoureuse fondée sur les textes constitutionnels, législatifs et réglementaires de la Principauté.

En premier lieu, la Cour examine le cadre normatif régissant l'assistance juridique gratuite :

• L'article 10 de la Constitution de la Principauté d'Andorre proclame le droit à la juridiction, à une décision motivée en droit, au procès équitable devant un tribunal impartial et préétabli par la loi, et garantit l'assistance d'un défenseur, tout en renvoyant à la loi le soin de déterminer les conditions dans lesquelles la justice doit être gratuite afin d'assurer l'égalité des justiciables. Le tribunal en déduit la nature constitutionnelle, mais à « configuration légale », de l'aide juridictionnelle.
• Les textes d'application — à savoir l'article 100 de la loi transitoire sur les procédures judiciaires du 21 décembre 1993, l'article 431.1.r du Code de procédure civile issu de la loi 24/2018 du 18 octobre 2018, l'article 26 de la loi sur la juridiction administrative du 15 novembre 1989 (LJA), ainsi que les articles 25.1, 25.5 et 26.1 du Règlement du 24 mars 2021 relatif au droit à la défense et à l'assistance technique d'un avocat — convergent tous sans ambiguïté : l'assistance juridique gratuite est une institution strictement réservée à la défense des intérêts des justiciables dans le cadre d'un procès judiciaire et ne s'étend aucunement à la phase administrative préalable.
• Dès lors, si la jurisprudence réitérée de la Chambre civile du Tribunal Supérieur de Justice reconnaît que la demande d'aide juridictionnelle suspend le délai pour engager une action judiciaire soumise à prescription ou forclusion (arrêts n° 468/15 du 29 avril 2016 et n° 124/2021 du 20 juillet 2021), cette règle prétorienne de suspension ne peut s'étendre aux délais gouvernant les recours administratifs précontentieux.

En deuxième lieu, le Tribunal applique ces principes à la chronologie des faits. La Cour relève que la lettre de la CASS notifiée le 23 juin 2020 indiquait en des termes dénués d'équivoque que la contestation devait faire l'objet d'un recours administratif, et non d'une demande en justice. Ainsi, la saisine judiciaire formée le 9 juillet 2020 aux fins d'obtenir une assistance d'office pour assigner la CASS ne saurait produire le moindre effet suspensif sur le délai d'exercice du recours hiérarchique (recurs d'alçada).

Au demeurant, la juridiction relève un motif surabondant (obiter dictum) péremptoire : même à supposer par pure hypothèse que la demande d'aide ait emporté suspension du délai entre son dépôt (le 9 juillet 2020) et sa notification (le 12 août 2020), le reliquat du délai légal expirait impérativement le 28 août 2020. Le recours n'ayant été expédié que le 1er septembre 2020, la forclusion était de toute façon irrémédiablement consommée.

En troisième lieu, la Cour écarte l'argumentaire de la requérante relatif à la prétendue nécessité d'un ministère d'avocat au stade administratif. La requérante arguait que la règle de la congruence entre le recours administratif et la demande juridictionnelle (prévue à l'article 34 de la LJA) forçait le requérant à formaliser l'intégralité de son raisonnement juridique dès la phase préalable.

La Chambre administrative réfute catégoriquement cette confusion en s'appuyant sur sa propre jurisprudence constante (notamment l'arrêt n° 98/2017 et l'arrêt n° 4/2021 rendu dans l'instance TSJA-0000051/2020) :

• L'exigence de congruence posée à l'article 34 de la LJA s'applique exclusivement aux prétentions (pretensions ou peticions) formulées par la partie, et non aux fondements juridiques ou allégations (al·legacions) développés à leur soutien.
• Il en résulte que le justiciable peut valablement former son recours administratif sans ministère d'avocat en formulant simplement sa demande matérielle, puis, s'il se heurte à un rejet, solliciter le bénéfice de l'aide juridictionnelle pour qu'un avocat rédige l'acte introductif d'instance judiciaire en complétant, affinant ou substituant les moyens de droit, sous la seule réserve de ne pas altérer l'objet matériel de la prétention.
• Dès lors, le cantonnement du bénéfice de l'assistance juridique gratuite à la seule phase judiciaire n'enfreint aucunement le droit constitutionnel à la juridiction et à la défense (article 10 de la Constitution).

La forclusion du recours administratif préalable étant établie, la décision administrative d'irrecevabilité du 29 septembre 2020 est parfaitement fondée, ce qui dispense la Cour d'examiner les moyens de fond portant sur le bien-fondé de l'aptitude médicale et de la rente d'invalidité.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision se traduit fidèlement comme suit :

« En considération de tout ce qui a été exposé, la Chambre administrative du Tribunal Supérieur de Justice, au nom du peuple andorran, décide :

Premier.- Rejeter le recours d'appel présenté par Mme Sevillano.

Deuxième.- Confirmer le jugement entrepris et déclarer que la décision de la CAISSE ANDORRANE DE SÉCURITÉ SOCIALE en date du 29/09/2020 est conforme au droit et aux fins qui légitiment l'activité administrative.

Troisième.- Ne prononcer aucune condamnation aux dépens.

Le présent jugement est définitif et exécutoire. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision commentée s'inscrit au cœur des tensions inhérentes au droit du contentieux administratif contemporain : concilier l'effectivité de l'accès au juge (garantie fondamentale d'ordre public procédural) avec la rigueur des délais de déchéance régissant la matière administrative, garants de la sécurité juridique de l'action publique.

1. La nature de l'aide juridictionnelle : droit fondamental à configuration légale

Le Tribunal Supérieur rappelle une qualification classique du constitutionnalisme européen : le droit à l'assistance judiciaire gratuite n'est pas absolu et intangible dans ses modalités pratiques ; il s'agit d'un droit de « configuration légale ». Si l'article 10 de la Constitution andorrane consacre l'égalité devant la justice et le droit à l'assistance d'un défenseur, il confie explicitement au législateur la mission d'en délimiter les contours et les conditions d'octroi.

Cette analyse fait écho à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) relative à l'article 6, paragraphe 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. La Cour de Strasbourg admet de longue date que le droit d'accès à un tribunal et l'assistance juridique gratuite peuvent être soumis à des limitations légales et réglementaires pourvu que ces restrictions ne portent pas atteinte à la substance même du droit et poursuivent un but légitime de bonne administration de la justice (CEDH, 9 oct. 1979, Airey c. Irlande, n° 6289/73 ; CEDH, 15 févr. 2005, Steel et Morris c. Royaume-Uni, n° 68416/01). En refusant d'étendre la suspension des délais d'un recours administratif gracieux ou hiérarchique au motif d'une demande d'aide juridictionnelle formulée sans base légale pour un tel stade, la Cour andorrane ne porte pas une atteinte disproportionnée à l'article 10 de la Constitution.

2. La stricte dissociation entre délai administratif et délai juridictionnel

L'arrêt tranche fermement la question de l'effet interruptif ou suspensif de l'aide juridictionnelle. Dans de nombreux ordres juridiques européens (à l'instar du système français par l'application des règles de l'aide juridictionnelle ou du système espagnol sous l'empire de la Ley 1/1996 de Asistencia Jurídica Gratuita), la demande d'assistance d'un avocat désigné d'office interrompt ou suspend le délai de saisine du juge, sous réserve que la demande soit introduite dans le délai du recours contentieux. La Chambre civile du Tribunal Supérieur d'Andorre applique cette règle protectrice pour les actions en justice (arrêts n° 468/15 et n° 124/2021).

Cependant, la Chambre administrative refuse de transposer cette solution au contentieux administratif préalable. Cette étanchéité repose sur le caractère extrajudiciaire de la phase administrative : l'assistance judiciaire gratuite, telle que conçue par la loi transitoire de 1993, le Code de procédure civile de 2018 et le Règlement du 24 mars 2021, est un instrument exclusivement tourné vers l'office juridictionnel (« en el marc d'un procés »). Dès lors que l'administré n'a pas à supporter les frais d'une représentation obligatoire devant l'autorité administrative, l'intervention financière ou technique de l'État n'a pas lieu d'être à ce stade, et les délais administratifs conservent leur computation autonome et impérative.

3. La délimitation de la règle de la congruence : distinction entre petitum et moyens

L'apport dogmatique majeur de l'arrêt réside dans la clarification de l'article 34 de la loi sur la juridiction administrative (LJA). Cet article impose que la requête introductive d'instance juridictionnelle présente une « demande précise et congruente avec le recours administratif préalable ».

La requérante tentait d'assimiler cette règle à une obligation de lier définitivement le contentieux sur le plan juridique dès le recours administratif préalable, arguant qu'un justiciable profane ne saurait préserver ses droits sans l'appui d'un professionnel du droit à ce stade initial.

Le Tribunal Supérieur écarte avec netteté ce sophisme en opérant une dichotomie fondamentale, bien connue du droit contentieux comparé :

• La prétention (la petició ou petitum) doit demeurer strictement congruente : le justiciable qui demande à la CASS la reconnaissance d'un certain taux d'incapacité ou l'invalidation d'un certificat d'aptitude médicale ne peut pas, devant le juge, transformer sa demande en réclamation indemnitaire distincte ou modifier l'objet matériel de la réclamation.
• Les moyens et arguments de droit (els fonaments de dret ou al·legacions), en revanche, ne sont nullement figés. Devant l'administration, le recours peut être articulé de manière brute et factuelle par le citoyen sans ministère d'avocat (dont l'intervention demeure d'ailleurs facultative en matière de sécurité sociale aux termes de l'art. 26 LJA). C'est seulement lorsque le litige se déplace sur le terrain judiciaire que l'avocat désigné — le cas échéant via l'assistance judiciaire gratuite — prendra en charge la qualification juridique, exploitera de nouveaux moyens de légalité interne ou externe, et structurera l'argumentation technique, sans que la règle de la congruence ne s'y oppose.

Cette distinction préserve l'équilibre du contentieux administratif : elle évite de piéger l'administré non-juriste tout en empêchant que le précontentieux ne devienne un simulacre où l'objet du litige varierait au gré des instances.

B. Les implications pratiques pour les praticiens

Pour les avocats et les justiciables exerçant en droit andorran, cette décision comporte des enseignements