Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 20 de juny del 2022, n° 48-2022 (ROJ: STSJAD 150/2022)

Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 20 de juny del 2022, núm. 48-2022, ROJ: STSJAD 150/2022 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s'inscrit dans le cadre de la passation d'un marché public par une administration locale andorrane, désignée dans la décision sous le nom de Comú X. Par un accord de son organe délibérant (Consell de Comú) en date du 13 décembre 2018, la collectivité publique a attribué à un groupement momentané d'entreprises — l'union temporaire d'entreprises (UTE) formée par les sociétés B. SA et C. SL — un contrat administratif portant sur des prestations de service de prévention externe des risques professionnels (servei de prevenció aliè de riscos laborals).

Ce marché avait pour objet la surveillance de la santé et la médecine du travail au profit des agents et employés communaux. Pour encadrer cette consultation publique, le pouvoir adjudicateur avait établi un cahier des clauses administratives particulières (plec de clàusules administratives particulars) ainsi qu'un cahier des clauses techniques particulières (plec de clàusules tècniques particulars).

Deux exigences techniques et administratives figuraient au cœur de la mise en concurrence : D'une part, l'article 1.7 du cahier des clauses techniques imposait au prestataire d'affecter au contrat au moins deux médecins spécialistes en médecine du travail, dûment habilités et accrédités pour exercer en Principauté d'Andorre. À la suite d'une demande d'éclaircissement formulée par des candidats au cours de la consultation, l'administration communale avait précisé, par une note explicative formelle, que l'adjudicataire devrait justifier, par déclaration sur l'honneur ou engagement bilatéral signé, du lien professionnel unissant l'entreprise à deux médecins spécialistes accrédités en Andorre, et garantir le maintien de ce ratio tout au long de l'exécution contractuelle.

D'autre part, l'annexe 5 du cahier des clauses administratives particulières dressait la liste obligatoire des examens médicaux de base devant être pratiqués lors des bilans de santé des travailleurs du Comú. Ce protocole biomédical imposait expressément la réalisation d'une analyse d'urine complète, comprenant à la fois un examen systématique et un examen du sédiment urinaire (prova d'orina: sistemàtic i sediment). Or, dans son offre technique et financière, l'attributaire retenu — l'UTE B. SA - C. SL — n'avait stipulé qu'une prestation réduite à une analyse d'urine par bandelette réactive (tira d'orina), examen dont le coût économique est notoirement inférieur à celui d'un examen cytologique ou biochimique par sédimentation.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Un soumissionnaire évincé, l'entité ORG_1, a entrepris de contester la régularité de cette attribution. Dans un premier temps, la requérante a formé un recours gracieux ou administratif préalable devant le Consell de Comú X. à l'encontre de la décision d'attribution du 13 décembre 2018. Ce recours s'étant heurté à l'inertie de la collectivité, une décision implicite de rejet est née du silence gardé par l'administration (desestimació presumpta per silenci administratiu).

Dans un deuxième temps, ORG_1 a porté le contentieux devant la juridiction administrative de première instance. Par une demande enregistrée sous le numéro de protocole 2000042/2019, la requérante a sollicité de la Secció Administrativa du Tribunal de Batlles l'annulation du rejet implicite ainsi que de l'accord d'adjudication initial. Par un jugement rendu le 9 mai 2021, le Tribunal de Batlles a débouté l'entité ORG_1 de l'ensemble de ses prétentions, jugeant la décision d'attribution contestée conforme au droit et aux finalités qui légitiment l'action administrative. Les premiers juges ont considéré, quant au premier moyen, que l'obligation de justifier de deux médecins spécialistes ne constituait pas une condition préalable de recevabilité des offres pesant indistinctement sur tous les concurrents, mais une exigence incombant au seul adjudicataire désigné. Quant au second moyen relatif à l'analyse d'urine, la Batllia a retenu la qualification d'erreur purement typographique, estimant que la soumission sans réserve de l'UTE aux clauses administratives et techniques suffisait à garantir l'exécution de la prestation conforme (par sédimentation) sans surcoût pour la collectivité.

Insatisfaite de cette issue, l'entité ORG_1 a interjeté appel devant la Sala Administrativa du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra (procédure enregistrée sous le numéro d'enrôlement TSJA-0000068/2021). À l'appui de son appel, la requérante a articulé deux moyens distincts :

1. L'irrégularité tenant aux capacités professionnelles : la disposition de deux médecins du travail accrédités en Andorre constituait, selon elle, une condition impérative pour pouvoir participer au concours. L'attributaire ne justifiait que d'un seul médecin à la date limite de soumission, son offre devant dès lors être écartée.
2. La non-conformité substantielle de l'offre technique : l'offre de l'UTE ne respectait pas les prescriptions contraignantes de l'annexe 5 du cahier des clauses administratives particulières, en remplaçant l'examen d'urine par sédimentation requis par une simple bandelette urinaire, d'une valeur marchande et d'une précision médicale très inférieures.

En défense, l'administration communale (le Comú X.) a conclu à la confirmation pure et simple du jugement de première instance. Elle a soutenu que les causes d'exclusion des offres sont limitativement énumérées aux articles 6 et 8 du cahier des clauses administratives particulières, et qu'aucune des défaillances alléguées ne pouvait y être rattachée. Elle a réaffirmé que l'exigence de mise à disposition des deux médecins relevait des modalités de réalisation du marché et ne s'imposait qu'à l'adjudicataire retenu. Enfin, le Comú a argué que la mention de la bandelette urinaire procédait d'une banale erreur de transcription (error de transcripció), totalement neutre dans la mesure où l'attributaire a toujours réalisé l'examen par sédiment prescrit, sans exiger aucune rémunération supplémentaire.

L'adjudicataire, l'UTE (désignée sous la référence ORG_0), a développé des écritures concordantes. Elle a précisé que l'obligation d'accréditation des praticiens s'analysait en une obligation future ne pesant que sur l'attributaire définitif, situation dans laquelle elle s'était conformée à ses engagements. Concernant la divergence terminologique sur l'analyse urinaire, elle a soutenu qu'il s'agissait d'une pure coquille matérielle et qu'elle avait matériellement exécuté les prestations conformément aux exigences du cahier des charges, sans modification de prix.

Après avoir consenti à la substitution de l'audience de plaidoiries par le dépôt d'écrits de conclusions récapitulatives, la formation de jugement a mis l'affaire en délibéré.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'appel soumis à la chambre administrative du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra soulevait deux interrogations fondamentales, touchant respectivement à la temporalité des contrôles des capacités des candidats et à l'intangibilité des offres techniques face aux spécifications du cahier des charges :

1. En premier lieu, la prescription d'un cahier des charges exigeant la mise à disposition de professionnels qualifiés et accrédités (en l'espèce deux médecins du travail) doit-elle être qualifiée de condition de solvabilité technique et professionnelle — devant être constatée et prouvée dès le dépôt des candidatures à peine d'exclusion immédiate — ou s'analyse-t-elle en une condition d'exécution du contrat public, dont la justification ne peut être exigée que de la seule entreprise désignée adjudicataire préalablement à la prise d'effet du marché ?
2. En second lieu, lorsqu'une proposition technique s'écarte expressément d'une spécification médicale impérative du cahier des clauses administratives (en proposant une bandelette urinaire au lieu d'une analyse par sédimentation dont le coût est supérieur), cette discordance peut-elle être neutralisée et rétrogradée au rang de simple « erreur typographique ou matérielle », au motif que le soumissionnaire a souscrit formellement une déclaration générale d'adhésion au cahier des charges et exécuté ultérieurement la prestation conforme ? Ou bien une telle distorsion caractérise-t-elle une irrégularité substantielle de l'offre justifiant, en application des règles de la commande publique et des stipulations du règlement de la consultation, son rejet impératif ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Superior de Justícia opère une décomposition méthodique des moyens, adoptant une motivation rigoureuse fondée sur la typologie des règles de la commande publique.

1. La distinction fondamentale entre solvabilité, critères d'attribution et conditions d'exécution

Statuant sur le premier grief, la cour rappelle expressément les principes posés dans sa décision de référence n° 31/2020 du 15 octobre 2020. Elle souligne que le droit andorran de la commande publique a progressivement intégré