Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 19 décembre 2022, n° 96-2022 (ROJ : STSJAD 296/2022)

Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 19 décembre 2022, Sentència 96-2022, Rollo TSJA-0000051/2022, ECLI:AD:TSJADAD:2022:296 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le 23 avril 2015, l'administration communale du Comú X. a conclu avec l'entité Guerrero un contrat de concession administrative portant sur l'exploitation temporaire d'un immeuble désigné sous le nom d'« édifice E. », ayant pour objet la gestion du service public de stationnement (service d'aparcament). La convention synallagmatique confiait également au concessionnaire la charge de réaliser des travaux de réaménagement, de maintenance et d'amélioration des installations. Les conditions de cette délégation étaient régies par un cahier des clauses administratives particulières (CCAP) ainsi que par un cahier des clauses techniques particulières (CCTP), complétés ultérieurement par un avenant (addenda) souscrit entre les parties le 10 février 2017.

Cet avenant renforçait expressément les exigences de sécurité et de contrôle technique encadrant la livraison des ouvrages. Son pacte premier (stipulation 1.3) prévoyait que l'adjudicataire devait notifier de façon certaine (fefaentment) l'achèvement des travaux au Comú, lequel devait alors procéder à une visite de conformité sanctionnée par un procès-verbal. Ce dernier devait impérativement être assorti d'un certificat de fin de travaux (certificat de final d'obra), établi et signé par le technicien directeur du chantier, attestant de la stricte conformité des ouvrages aux prescriptions légales andorranes applicables en matière constructive et industrielle. De surcroît, le cahier des clauses techniques particulières (article 2.7) imposait la souscription et le maintien en vigueur d'une police d'assurance couvrant la responsabilité civile du délégataire pour tout dommage matériel ou corporel lié au fonctionnement de l'infrastructure ou à un défaut de maintenance. Enfin, aux termes de l'article 3.7 du cahier des clauses administratives particulières, le concessionnaire avait l'obligation de communiquer trimestriellement des rapports d'exploitation détaillant les comptes du service, éléments indispensables à l'établissement du canon concessif fixé à 2 % du chiffre d'affaires brut (pacte huitième du contrat d'origine).

À la suite de multiples prorogations, mises en demeure et facilités consenties sans succès par l'autorité concédante, le Conseil du Comú X. a constaté la défaillance réitérée du cocontractant. Par un accord formel adopté en date du 12 octobre 2017, la collectivité publique a prononcé la résiliation définitive unilatérale du contrat de concession pour manquement de l'exploitant à ses obligations essentielles. Cette décision entraînait la saisie du cautionnement d'exécution (apoderament de la fiança), la réclamation du canon d'exploitation correspondant à 2 % du chiffre d'affaires brut réalisé sur la période d'activité, ainsi que l'injonction faite à l'entité Guerrero de restituer les clés de l'édifice sous un délai de vingt-quatre heures.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la validité de cette déchéance contractuelle et de ses effets patrimoniaux, l'entité Guerrero a initié un recours contentieux devant la juridiction administrative de première instance. Par une requête enregistrée sous le numéro de protocole 2000008/2018, l'entreprise a attrait le Comú X. devant la Section administrative du Tribunal de Batlles, sollicitant l'annulation de la résolution administrative du 12 octobre 2017 et l'octroi d'une indemnité couvrant à la fois les investissements réalisés au titre des travaux de rénovation et le gain manqué résultant de la cessation anticipée de la délégation.

Par jugement en date du 19 avril 2022, la Section administrative du Tribunal de Batlles a débouté l'entité demanderesse de l'intégralité de ses prétentions, estimant que la résiliation unilatérale prononcée par l'organe délibérant du Comú X. reposait sur des fautes contractuelles caractérisées et s'avérait strictement conforme au droit ainsi qu'aux finalités guidant l'action administrative.

L'entité Guerrero a interjeté appel de cette décision devant la Chambre administrative du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra (enrôlé sous la référence TSJA-0000051/2022). À l'appui de son recours d'appel, l'appelante soutenait, en premier lieu, que les travaux de modernisation de l'infrastructure avaient été conduits sous le régime d'une autorisation pour « travaux mineurs » (obres menors), statut qui, selon sa thèse, l'affranchissait de l'obligation de délivrer un certificat formel de réception de fin de chantier ; elle prétendait n'être comptable que des stricts travaux de remise en état qu'elle avait personnellement diligentés, à l'exclusion des ouvrages préexistants. En deuxième lieu, s'agissant de la garantie assurantielle, la société soulignait avoir produit une attestation valable jusqu'au 17 mai 2017 et invoquait des difficultés tenant à la réticence de la compagnie d'assurance, laquelle aurait exigé un temps d'étude supplémentaire en raison de son manque d'expérience face à ce type d'infrastructure. En troisième lieu, l'appelante arguait que la remise des rapports comptables trimestriels ne constituait nullement une obligation essentielle du contrat, soutenant que l'Administration pouvait recouvrir ces données par des voies de contrôle alternatives. Dénonçant le caractère disproportionné de la résiliation, elle réclamait en conséquence une compensation financière intégrant le montant des dépenses de chantier ainsi que le gain manqué (lucre cessant) calculé sur la période concessive restant à courir, contestant au passage les conclusions du rapport d'expertise judiciaire ayant jugé ce préjudice indéterminable. En dernier lieu, l'appelante excipait d'un détournement de pouvoir (desviació de poder), affirmant que la collectivité concédante avait instrumentalisé la procédure de résiliation pour récupérer l'assiette foncière de l'immeuble aux fins d'y implanter ultérieurement un équipement public de transport aérien par câble.

À l'opposé, la défense du Comú X. concluait à la confirmation pure et simple du jugement de première instance. La collectivité intimée faisait valoir que la production du certificat de fin de chantier constituait une exigence substantielle insérée à l'article 6.5 du CCTP et réitérée dans l'avenant du 10 février 2017 ; un simple certificat relatif aux installations électriques de basse tension ne saurait s'y substituer afin de garantir la sécurité globale de l'édifice et la régularité industrielle des engins élévateurs. De même, l'absence de couverture d'assurance au jour de la résiliation privait le service public de garantie élémentaire en cas d'accident. Le défaut de reddition des comptes trimestriels empêchait toute liquidation du canon d'exploitation dû à la personne publique. L'intimée rappelait enfin qu'aucune créance indemnitaire ne pouvait prospérer, le lucre cessant étant exclu en cas de résiliation imputable aux manquements du délégataire, tandis que la réalité et le montant des dépenses de travaux alléguées n'étaient étayés par aucune pièce probante, les seuls relevés bancaires versés aux débats étant imprécis et inopérants. L'allégation de détournement de pouvoir devait enfin être rejetée comme dénuée de tout fondement temporel et matériel.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumis à la Chambre administrative du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra portait sur l'appréciation de la légalité de la résiliation unilatérale pour faute d'une concession de service public et sur le régime des réparations pécuniaires consécutives à une rupture imputable au délégataire.

Plusieurs interrogations s'entrecroisaient :

1. Les manquements imputés au concessionnaire — à savoir le défaut de transmission du certificat formel de fin de travaux, l'absence de maintien en vigueur de la police d'assurance responsabilité civile et la non-présentation des états comptables trimestriels servant au calcul du canon concessif — affectaient-ils des « obligations substantielles » (obligacions essencials) du contrat de concession, de nature à justifier la rupture unilatérale du lien contractuel par la personne publique concédante, sans méconnaître le principe de proportionnalité, au regard de la législation sur les marchés publics alors applicable ?
2. En cas de résiliation régulière prononcée aux torts exclusifs du concessionnaire, ce dernier peut-il prétendre à une indemnisation au titre du gain manqué (lucre cessant) pour la durée du contrat restant à courir ?
3. À quelles conditions de preuve le délégataire déchu peut-il obtenir le remboursement de la valeur des investissements et travaux immobiliers incorporés à l'ouvrage public ?
4. L'affectation de l'immeuble d'assiette à un autre projet d'utilité publique intervenu plusieurs années après la résiliation peut-elle caractériser un détournement de pouvoir entachant l'acte administratif d'extinction contractuelle ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Aux termes d'une motivation sobre et rigoureuse, la juridiction administrative d'appel confirme en tous points la légalité de l'accord communal et le rejet consécutif des prétentions indemnitaires de l'appelante.

1. Sur la gravité des manquements et la légitimité de la résiliation pour faute

Le Tribunal Superior examine en premier lieu le manquement relatif à l'absence de remise du certificat de fin de travaux. Se fondant sur le libellé sans équivoque de l'article 6.5 du cahier des clauses techniques particulières et de la stipulation 1.3 de l'avenant du 10 février 2017, la cour relève la teneur « péremptoire » (taxatiu) de cette exigence. L'obligation de fournir un certificat visé par le maître d'œuvre n'est pas une clause de style, mais remplit une fonction fondamentale : établir avec certitude que les ouvrages réalisés répondent aux normes constructives, sécuritaires et industrielles andorranes.

La cour s'appuie sur une note versée au dossier émanant du Département de l'environnement et de la durabilité du Gouvernement (foliotée 522), laquelle détaillait les prérequis indispensables posés par la loi sur la sécurité et la qualité industrielles pour l'homologation des ascenseurs et monte-charges mécaniques :

• une attestation de conformité des installations électriques de basse tension ;
• une attestation relative aux dispositifs de sécurité contre l'incendie ;
• un certificat de conformité de l'appareil élévateur assorti d'un contrat de maintenance conclu avec une entreprise nationale agréée.

Dès lors, le Tribunal constate que l'appelante s'est bornée à produire le certificat d'électricité de basse tension, qui ne constituait qu'une fraction isolée des certifications prescrites. Ce document parcellaire ne pouvait en aucun cas équivaloir au certificat de fin de chantier global conventionnellement exigé. L'omission de cette pièce constituait l'inexécution d'une obligation substantielle justifiant à elle seule la résiliation du contrat en vertu de l'article 41.1.a de la loi sur les contrats publics (Llei de contractació pública) alors en vigueur.

Ce manquement est d'autant plus dirimant qu'il se conjugue avec l'absence fautive d'assurance responsabilité civile. Analysant l'article 2.7 du CCTP, le juge d'appel confère à l'obligation assurantielle une « finalité préventive » dont la violation ne saurait être banalisée comme un fait accessoire ou secondaire. En l'espèce, l'absence de police en cours de validité privait d'emblée les usagers et le patrimoine public de toute garantie contre les préjudices matériels ou corporels, risque considérablement aggravé par l'incertitude planant sur la sécurité technique des installations résultant de l'absence de certificat d'achèvement.

Quant au défaut d'envoi des comptes trimestriels (article 3.7 du CCAP), le Tribunal qualifie également ce comportement de violation substantielle — bien que d'une portée distincte des questions de sécurité —, dès lors que cette carence privait la personne publique de la base de liquidation du canon d'exploitation (2 % du chiffre d'affaires brut). Face à l'accumulation de ces trois inexécutions substantielles, et compte tenu des nombreux avertissements préalables restés vains, la résiliation prononcée le 12 octobre 2017 relevait d'un exercice proportionné et régulier des prérogatives de puissance publique.

2. Sur le rejet des prétentions indemnitaires

La régularité intrinsèque de la mesure de déchéance scelle le sort des prétentions économiques de l'ancien concessionnaire.

Sur la demande tendant à la réparation du gain manqué (lucre cessant), le juge d'appel applique une logique contractuelle élémentaire : le lien contractuel ayant été valablement anéanti aux torts exclusifs de l'exploitant, celui-ci n'était plus titulaire d'aucun titre d'exploitation lui ouvrant droit à la perception de bénéfices futurs. Toute indemnité à ce titre s'avérait radicalement mal fondée.

Sur la demande en restitution du coût des travaux d'aménagement, la juridiction administrative sanctionne une défaillance intégrale dans l'administration de la charge de la preuve (onus probandi). Alors que la collectivité contestait la réalité même des dépenses dont le remboursement était réclamé, le délégataire n'a produit aucun élément probant décrivant la consistance exacte des travaux exécutés, leur coût détaillé ou leur règlement effectif. L'expertise judiciaire sollicitée en première instance s'était cantonnée à l'analyse du lucre cessant sans pouvoir l'établir, faute de documentation comptable. En l'absence d'un constat d'expert technique contradictoire sur les réalisations matérielles ou de factures d'entreprises correspondantes, la simple production d'extraits de comptes bancaires de l'entreprise s'avérait impuissante à emporter la conviction du juge. Les écritures bancaires présentées enregistraient des mouvements hétérogènes, et la circonstance que certains virements aient été adressés à l'entreprise sous-traitante ne permettait pas de relier avec certitude ces flux financiers aux travaux réalisés dans l'édifice E., à l'exclusion d'autres relations commerciales préexistantes entre ces tiers.

3. Sur le grief tiré du détournement de pouvoir

L'argument selon lequel la résiliation masquait le dessein occulte du Comú d'affecter la parcelle à la création d'une liaison de transport aérien par câble (giny aeri) est écarté pour inanité probatoire. La cour relève une disproportion temporelle manifeste : la résiliation a été décidée en octobre 2017, tandis que l'appel public de projets pour la ligne de transport par câble n'a été émis qu'en 2021. Cet intervalle de plus de trois années excluait tout indice objectif de collusion ou de détournement de la procédure contractuelle.

C. Le dispositif

La décision du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra est formulée dans les termes suivants :

« En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació que interposa l'entitat Guerrero contra la sentència dictada el 19 d'abril de 2022 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, la qual es confirma en els seus propis termes.

Segon.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem. »

Traduction fidèle :

« En considération de tout ce qui a été exposé, le Tribunal Superior de Justícia, Chambre administrative, au nom du peuple andorran, décide :

Premier.- Rejeter le recours d'appel interjeté par l'entité Guerrero contre le jugement rendu le 19 avril 2022 par la Section administrative du Tribunal de Batlles, lequel est confirmé en ses propres termes.

Deuxième.- Ne faire aucun prononcé spécial sur les dépens causés.

Le présent arrêt est définitif et exécutoire.

Ordonnons qu'une fois accomplies les prescriptions de l'article 76 de la Loi sur la juridiction administrative et fiscale, les pièces originales de la procédure soient retournées avec certification du présent arrêt au Tribunal de Batlles, Section administrative dont elles provenaient, et que les dossiers du Tribunal soient archivés.

Ainsi, par notre présent arrêt, jugeant définitivement, le commandons et le signons. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu par le Tribunal Superior de Justícia d'Andorra le 19 décembre 2022 illustre les canons traditionnels du droit administratif des contrats publics, en consolidant l'exercice unilatéral du pouvoir de sanction et de déchéance au nom des impératifs du service public et de la sécurité des usagers.

1. La hiérarchisation des obligations contractuelles et le contrôle de proportionnalité

La solution retenue met en exergue l'articulation entre l'autonomie contractuelle des clauses techniques et le droit commun des marchés publics régi en principauté par la Llei de contractació pública (notamment son article 41.1.a). En droit administratif comparé (à l'instar des principes dégagés par le Conseil d'État français ou par le Tribunal Supremo espagnol), la résiliation unilatérale pour faute suppose un manquement d'une gravité suffisante affectant une « obligation essentielle ». Le juge andorran s'attache ici à disqualifier la ligne de défense du délégataire qui tentait de réduire l'absence de certificat de conformité à un simple manquement de forme lié au régime simplifié des autorisations de « travaux mineurs ».

En distinguant formellement la réglementation d'urbanisme (permis de travaux mineurs) des obligations contractuelles souscrites dans le cadre d'un contrat de concession, la juridiction consacre la primauté des clauses du marché : dès lors que le CCTP et l'avenant du 10 février 2017 conditionnaient la prise d'effet ou la poursuite de l'exploitation à une visite contradictoire assortie d'un certificat d'achèvement exhaustif, le délégataire ne pouvait s'abriter derrière la qualification administrative de l'autorisation d'urbanisme. Le certificat n'était pas une simple formalité bureaucratique, mais le garant substantiel de la légalité industrielle (notamment au regard des eng