ATSJAD 213/2022 (ECLI:AD:TSJADAD:2022:213A)

Décision commentée : ATSJAD 213/2022, Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 22 décembre 2022 (ECLI:AD:TSJADAD:2022:213A) (Lire sur source officielle)

Faits et procédure

Le litige trouve son origine dans un procédure de sanction engagée par l'Autorité financière andorrane (AFA) à l'encontre d'une entité financière et de plusieurs personnes physiques, dirigeants ou membres de sa direction générale. Par un acte du Conseil d'administration de l'AFA du 16 juillet 2020, la procédure de sanction a été close et plusieurs sanctions ont été prononcées. M. Nuñez, l'un des personnes sanctionnées, s'est vu infliger des sanctions pécuniaires d'un montant total de 180 000 euros, ainsi que deux sanctions d'inhabilitation professionnelle de vingt ans pour l'exercice de fonctions d'administrateur ou de directeur général dans le secteur financier andorran.

M. Nuñez a saisi la juridiction administrative le 28 septembre 2020. À titre principal, il sollicitait la nullité de plein droit de l'acte, ou son annulation pour défaut de notification de l'ouverture de la procédure ou pour incompétence manifeste de l'organe décisionnaire. Il demandait en outre la prescription et la caducité de la procédure à l'égard d'un agent. À titre subsidiaire, il sollicitait la suspension du procès pour prééminence de la juridiction pénale (prejudicialitat penal) jusqu'à ce que les décisions définitives soient rendues dans les procédures pénales identifiées.

Par un premier acte du 12 janvier 2021, le Batlle rapporteur a refusé de suspendre la procédure. Par un second acte, n° 12/2022, daté du 23 août 2022, il a en revanche ordonné la suspension de la procédure pour prééminence pénale. C'est contre ce dernier acte que l'AFA a interjeté appel. Le Tribunal supérieur, Sala Administrativa, était composé de trois magistrats, dont la rapporteure, Mme Elsa Puig Muñoz.

Les moyens de l'appelante portaient, d'une part, sur l'incompétence du Batlle rapporteur pour ordonner seul la suspension, et, d'autre part, sur la violation du droit à la juridiction et l'arbitraire, le premier acte ayant force de chose jugée. L'appelante contestait également le caractère prétendument nécessaire des décisions pénales. L'intimé soutenait pour sa part que l'acte n'était pas susceptible d'appel, au regard de l'article 45 de la loi sur la procédure administrative (LJA), et que l'éventuel vice tenant à la composition de l'organe était réparable.

Question de droit

La décision soulève deux questions distinctes, traitées dans l'ordre suivant.

Première question : recevabilité. Un acte qui ordonne la suspension d'une procédure administrative pour prééminence pénale est-il susceptible d'appel, alors que l'article 45 LJA, dans sa rédaction applicable, n'ouvre en principe l'appel par voie incidente que dans des hypothèses restreintes, lorsque l'exception accueillie rend impossible la poursuite de la procédure ?

Seconde question : compétence. La décision de suspendre une procédure pour prééminence pénale relève-t-elle du Tribunal de Batlles dans sa formation collégiale, ou peut-elle être prise par le seul Batlle rapporteur ?

Solution et dispositif

Sur la première question, le Tribunal admet la recevabilité de l'appel. Il relève que l'acte n'interrompt pas définitivement la procédure, mais que la suspension peut se prolonger pendant une durée indéterminée, potentiellement très longue. Il en déduit que, au regard du principe de tutelle juridictionnelle effective, la décision de suspension doit être regardée comme susceptible d'appel.

Sur la seconde question, le Tribunal rappelle que l'article 45 LJA prévoit que les exceptions sont tranchées par le Tribunal de Batlles, et que l'article 16.1.e) de la loi qualifiée de la justice confie au Batlle rapporteur le soin de « proposer les actes résolutoires d'incidents ». Le Batlle ne fait donc que proposer ; la décision appartient au Tribunal de Batlles, qui doit la faire sienne par la signature de l'ensemble de ses membres, manuscrite ou électronique. L'acte litigieux n'étant signé que par le seul Batlle rapporteur, sans élément permettant d'établir qu'il a été adopté collégialement, il est jugé entaché d'incompétence de son auteur et donc nul.

Le Tribunal relève en outre que l'acte du 12 janvier 2021 souffre du même vice, ce qui rend incohérente la position