Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 22 mai 2025, n° jp-100053

Décision commentée : Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 22 mai 2025, n° jp-100053 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 22 mai 2025 par la Cour européenne des droits de l'Homme (et communiquée par écrit le 5 juin 2025) s'inscrit dans le contexte institutionnel spécifique de la Principauté de Monaco et concerne la révocation d'un haut responsable chargé de la gestion du patrimoine princier, suivie de contestations relatives à l'organisation interne de la juridiction suprême monégasque.

À l'origine du litige se trouve la situation professionnelle du requérant, lequel avait été nommé aux fonctions d'administrateur des biens du Prince souverain par une décision souveraine en date du 8 novembre 2001, avec prise d'effet au 20 novembre 2001. Cette nomination initiale était intervenue sous le règne du Prince Rainier III de Monaco. Par la suite, lors de l'accession au trône du Prince Albert II, l'intéressé a poursuivi l'exercice de cette mission sans discontinuité pendant plus de deux décennies.

La relation fonctionnelle a toutefois connu une rupture au cours du premier semestre de l'année 2023. Dans un premier temps, le 16 mars 2023, le requérant a été convoqué par le Prince souverain et a fait l'objet d'une mesure de suspension provisoire de ses fonctions. Dans un second temps, le 6 juin 2023, il s'est vu remettre en main propre une lettre émanant du Prince, par laquelle ce dernier confirmait sa décision de mettre un terme définitif à ses fonctions, cette mesure étant assortie d'un effet immédiat. Enfin, sur le plan formel et normatif, une décision souveraine a été adoptée le 9 juin 2023 aux fins d'abroger expressément la décision initiale du 8 novembre 2001 en vertu de laquelle le requérant exerçait jusqu'alors ses fonctions d'administrateur des biens du Prince.

C'est dans le sillage immédiat de cette éviction que le différend s'est déplacé sur le terrain juridictionnel, faisant naître, parallèlement à la contestation au fond de la révocation, un incident procédural majeur lié au renouvellement des membres du Tribunal suprême de la Principauté de Monaco durant l'été 2023.

En effet, alors que le requérant avait saisi la haute juridiction monégasque le 13 juillet 2023 pour contester la cessation de ses fonctions, le président du Tribunal suprême alors en exercice, désigné par les initiales D.L., avait procédé le 17 juillet 2023 à la désignation du vice-président de la juridiction, D.R., en qualité de magistrat rapporteur chargé de l'instruction de l'affaire. Or, quelques semaines plus tard, le 8 août 2023, tant le président D.L. que le vice-président D.R. ont quitté leurs fonctions respectives. La décision commentée précise avec exactitude que ces départs ne résultaient pas d'une mesure ponctuelle, mais de l'échéance normale de leurs mandats respectifs, lesquels prenaient fin à l'expiration d'une période de huit années non renouvelables. Cette échéance découlait directement des textes les ayant nommés, à savoir l'ordonnance souveraine n° 5.529 ayant nommé D.L. en qualité de membre titulaire et président du Tribunal suprême, ainsi que l'ordonnance souveraine n° 5.456 ayant nommé D.R. en qualité de membre titulaire.

Face à cette vacance simultanée de la présidence et de la vice-présidence à l'issue des mandats de huit ans, une mesure transitoire d'administration judiciaire a été prise dès le lendemain. Par un arrêté en date du 9 août 2023, le secrétaire d'État à la Justice, directeur des services judiciaires de la Principauté, a chargé un membre titulaire du Tribunal suprême, désigné par les initiales S.B., d'assurer la continuité du service dans l'attente de la désignation officielle des nouveaux président et vice-président de la juridiction. Agissant dans le cadre de cette mission de continuité du service, S.B. a pris une ordonnance, notifiée au requérant le 11 août 2023, par laquelle il a abrogé l'ordonnance antérieure ayant désigné D.R. (devenu entre-temps ancien membre du tribunal) et a désigné en remplacement un autre magistrat, P.B., en qualité de nouveau rapporteur pour les recours introduits par le requérant. Ce sont ces actes successifs des 9 et 11 août 2023 qui ont cristallisé les griefs du requérant quant à l'impartialité de la juridiction appelée à statuer sur sa révocation.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le parcours procédural ayant conduit à la saisine de la juridiction européenne se décompose en deux strates distinctes devant le Tribunal suprême de Monaco : d'une part, une procédure principale portant sur la contestation des actes de révocation et, d'autre part, une procédure incidente de récusation dirigée contre les magistrats intervenus au mois d'août 2023.

S'agissant de la procédure au principal, le requérant a saisi le Tribunal suprême le 13 juillet 2023 de deux requêtes distinctes dirigées contre les décisions des 6 et 9 juin 2023. La première requête tendait à l'annulation tant de la décision du 6 juin 2023 mettant fin à ses fonctions d'administrateur des biens que de la décision souveraine du 9 juin 2023 abrogeant sa décision de nomination initiale. La seconde requête visait à obtenir le sursis à l'exécution de ces deux mêmes décisions.

S'agissant de la procédure incidente, seule directement en cause devant la Cour européenne des droits de l'Homme dans la présente espèce, le requérant a déposé le 5 septembre 2023 un acte aux fins de récusation visant simultanément S.B. (le membre titulaire chargé de la continuité du service) et P.B. (le nouveau magistrat rapporteur), et ce dans le cadre des deux procédures pendantes (recours en annulation et demande de sursis à exécution). Cette démarche procédurale était fondée sur les dispositions de l'article 25-2 de l'ordonnance souveraine du 16 avril 1963, texte qui ouvre la faculté de solliciter la récusation d'un membre du Tribunal suprême lorsqu'existent des motifs sérieux tenant à un manque d'impartialité.

À l'appui de ses demandes de récusation devant le juge interne, le requérant articulait deux séries d'arguments étroitement liés :

• En premier lieu, sur le terrain de la compétence et de la constitutionnalité, il soutenait que le secrétaire d'État à la Justice, directeur des services judiciaires, était dépourvu de toute compétence pour intervenir dans le fonctionnement interne du Tribunal suprême. Il en déduisait que l'arrêté du 9 août 2023 ayant désigné S.B. pour assurer la continuité du service en qualité de « président par intérim » était entaché d'inconstitutionnalité.
• En second lieu, sur le terrain de la séparation des pouvoirs et de l'équité procédurale, il affirmait que cette intervention constituait une manœuvre correspondant à une immixtion du pouvoir administratif dans la sphère du pouvoir judiciaire. Selon la thèse développée par le requérant, cette intervention poursuivait un but non avoué consistant à obtenir le remplacement du rapporteur initialement désigné, D.R., ce qu'il estimait directement contraire aux exigences du procès équitable.

Par une décision rendue en premier et dernier ressort le 18 décembre 2023, le Tribunal suprême — siégeant dans une formation composée de J.M., vice-président, de P.M., membre titulaire, et de R.F., membre suppléant — a intégralement rejeté les demandes de récusation formulées par le requérant, en opérant une distinction selon la nature des requêtes visées :

• Concernant la demande de récusation relative à la requête en annulation, la haute juridiction monégasque l'a écartée au fond par une triple motivation. Premièrement, elle a jugé que les moyens critiquant la légalité et la constitutionnalité de l'arrêté du 9 août 2023 pris par le secrétaire d'État à la Justice étaient inopérants au regard de l'objet spécifique d'une demande en récusation. Deuxièmement, elle a relevé qu'aucun élément concret n'était avancé par le demandeur pour caractériser un manque d'impartialité, l'existence d'un quelconque conflit d'intérêts ou encore des préjugés personnels dans le chef des deux magistrats dont la récusation était sollicitée. Troisièmement, le Tribunal suprême a affirmé qu'aucun manquement au devoir d'impartialité ni aucune ingérence d'une autorité administrative dans une affaire judiciaire en cours ne pouvaient être déduits des désignations de S.B. et P.B., dès lors que ces désignations n'étaient intervenues qu'après que les fonctions de D.L. et D.R. avaient légalement pris fin.
• Concernant la demande de récusation relative à la requête en sursis à exécution, le Tribunal suprême l'a déclarée purement et simplement irrecevable pour tardiveté, au motif qu'elle avait été introduite en dehors du délai impératif prévu par l'article 25-2 de l'ordonnance souveraine du 16 avril 1963.

À la suite de cette décision de rejet du 18 décembre 2023, le requérant a saisi la Cour européenne des droits de l'Homme. Devant la juridiction strasbourgeoise, il invoquait une violation de l'article 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Son grief portait spécifiquement sur la partialité alléguée du Tribunal suprême dans le cadre de l'examen de ses demandes de récusation visant deux de ses membres. Au-delà d'une critique d'ordre général dirigée contre les conditions de désignation des membres du Tribunal suprême — qu'il jugeait incompatibles avec les exigences conventionnelles —, le requérant soutenait que le remplacement du président et du juge rapporteur initialement désignés avait pour finalité d'influer sur le cours de la justice et de servir des intérêts de nature à porter atteinte à l'équité du procès.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine de la Cour européenne des droits de l'Homme posait une question préalable et déterminante de recevabilité, relative à la délimitation du champ d'application matériel (ratione materiae) des garanties du procès équitable.

Plus précisément, le problème juridique soumis à l'appréciation de la Cour consistait à déterminer si l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'Homme, dans son volet civil (voire pénal), trouve à s'appliquer à une procédure incidente et autonome de récusation dirigée contre des magistrats d'une juridiction suprême — en l'occurrence un membre chargé d'assurer la continuité du service et le juge rapporteur désigné par ce dernier à la suite de l'expiration du mandat de leurs prédécesseurs —, lorsque le requérant dénonce un défaut d'impartialité dans l'examen même de cette demande de récusation indépendamment de l'issue de la procédure principale en annulation et en sursis à exécution.

Il s'agissait donc de savoir si le droit d'obtenir une décision juridictionnelle statuant sur la composition d'un tribunal et sur une demande de récusation constitue, en lui-même, une contestation portant sur des « droits et obligations de caractère civil » au sens de l'article 6 § 1 de la Convention.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre par la négative à cette question et conclure à l'inapplicabilité de l'article 6 § 1 de la Convention, la Cour européenne des droits de l'Homme déploie un raisonnement structuré, rigoureux et entièrement centré sur la qualification juridique de la procédure en cause au regard de sa jurisprudence constante.

Dans un premier temps, la Cour procède à un cadrage strict de l'objet du litige qui lui est soumis (paragraphes 14 et 15). Elle relève d'emblée que la procédure litigieuse a pour unique objet la récusation de deux magistrats du Tribunal suprême : d'une part, S.B., récemment désigné pour assurer la continuité du service dans l'attente de la nomination des nouveaux président et vice-président ; d'autre part, P.B., désigné par le premier en qualité de rapporteur pour les requêtes en annulation et en sursis à exécution. La Cour prend soin de replacer ces deux désignations dans leur contexte chronologique et statutaire exact, en soulignant qu'elles doivent impérativement être envisagées à la lumière de la fin normale des huit années d'exercice des fonctions, intervenue le 8 août 2023, de l'ancien président D.L. et de l'ancien vice-président D.R.

Dans un deuxième temps, la Cour opère une distinction fondamentale entre la procédure au principal et la procédure incidente de récusation (paragraphe 16). Elle rappelle avec netteté que le grief d'un requérant tiré du rejet d'une demande de récusation est certes susceptible d'être examiné sous l'angle du droit à un tribunal impartial, mais uniquement en ce qui concerne la procédure au principal. En revanche, la Cour affirme qu'il en va tout autrement lorsque le grief vise la procédure de récusation d'un juge considérée isolément. Selon la qualification retenue par la Cour, la procédure de récusation constitue une « procédure incidente, indépendante de la procédure principale qui l'a fait naître ». Or, par sa nature même, une telle procédure incidente ne concerne en rien le bien-fondé d'une accusation en matière pénale et n'implique nullement la détermination des droits ou des obligations de caractère civil du requérant. À l'appui de cette affirmation de principe, la Cour mobilise trois précédents issus de sa jurisprudence relative à la recevabilité : les décisions Pereira de Sousa de Santiago Sottomayor c. Portugal (déc., n° 29238/22, § 17, 7 février 2023), Ovcharenko c. Ukraine (déc., n° 26362/02, 20 octobre 2009) et Quemar c. France (déc., n° 69258/01, 23 mars 2004).

Dans un troisième temps, la Cour conforte cette analyse en rappelant deux autres axes majeurs de sa jurisprudence relative au contentieux de la composition des juridictions (paragraphes 17 et 18) :

• D'une part, se référant à la décision récente Da Cunha Gonçalves c. Portugal (déc., n° 44561/18, § 20, 30 janvier 2024), la Cour rappelle avoir jugé que la procédure relative à la décision de rejeter une demande de récusation d'un juge — y compris lorsqu'elle est assortie d'une sanction prononcée contre la partie requérante pour mauvaise foi — s'analyse comme une « action auxiliaire, indépendante de la procédure civile principale ». Dès lors que de telles procédures auxiliaires ne portent pas sur la détermination de droits civils, l'article 6 de la Convention ne saurait trouver à s'appliquer.
• D'autre part, s'appuyant sur la décision Schreiber et Boetsch c. France (déc., n° 58751/00, CEDH 2003-XII), la Cour souligne que le droit d'obtenir une décision judiciaire portant sur la composition d'un tribunal ne constitue pas un droit de caractère civil. Il s'agit « tout au plus [d']un droit de nature procédurale » qui n'emporte pas, en lui-même, la détermination de droits de caractère civil dans le chef des requérants. Afin d'éviter toute confusion conceptuelle avec d'autres procédures accessoires soumises à l'article 6, la Cour prend soin d'opérer un distinguo explicite avec le régime applicable aux mesures provisoires ou aux procédures préliminaires telles qu'une injonction, en précisant, par renvoi à l'arrêt de Grande Chambre Micallef c. Malte ([GC], n° 17056/06, §§ 77-80, CEDH 2009), que la nature et les effets de ces dernières sont tout autres.

Enfin, dans un quatrième temps, procédant par voie de syllogisme (paragraphes 19 et 20), la Cour applique ces principes directeurs aux faits de l'espèce. Elle constate que l'article 6 de la Convention n'est pas applicable à la procédure indépendante de récusation visant les magistrats S.B. et P.B. Tirant la conséquence procédurale impérative de cette inapplicabilité, elle conclut que la requête est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l'article 35 § 3, ce qui commande son rejet en application de l'article 35 § 4 de la Convention.

C. Le dispositif

Au terme de son examen de recevabilité, la Cour européenne des droits de l'Homme prononce la décision suivante :

« Déclare la requête irrecevable. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision Palmero c/ Monaco du 22 mai 2025 s'inscrit dans une lignée jurisprudentielle européenne d'une grande fermeté concernant l'inapplicabilité autonome de l'article 6 § 1 de la Convention aux incidents procéduraux relatifs à la composition des juridictions et à la récusation des magistrats. Par son raisonnement, la Cour réaffirme la frontière stricte qui sépare les droits substantiels (de caractère civil) des simples prérogatives procédurales mises en œuvre par les plaideurs en cours d'instance.

L'intérêt premier de cette décision réside dans la synthèse particulièrement dense qu'elle opère des précédents strasbourgeois pertinents. En mobilisant simultanément les décisions Quemar c. France (2004), Ovcharenko c. Ukraine (2009), Pereira de Sousa de Santiago Sottomayor c. Portugal (2023) et Da Cunha Gonçalves c. Portugal (2024), la Cour démontre la continuité absolue de sa doctrine sur une période de plus de vingt ans. La qualification retenue varie légèrement dans la terminologie — la Cour évoquant tantôt une « procédure incidente, indépendante de la procédure principale qui l'a fait naître » (§ 16), tantôt une « action auxiliaire, indépendante de la procédure civile principale » (§ 17) —, mais la substance demeure invariable : l'incident de récusation est détachable du fond du droit quant à son objet immédiat. Lorsqu'une juridiction statue sur une demande de récusation, elle tranche exclusivement la question de savoir si tel ou tel magistrat présente les garanties d'impartialité requises pour siéger ; elle ne tranche à ce stade aucun litige relatif à l'existence, à l'étendue ou aux modalités d'exercice d'un droit patrimonial ou extrapatrimonial du justiciable, pas plus qu'elle ne se prononce sur une accusation en matière pénale.

L'apport conceptuel majeur mobilisé par la Cour repose sur la distinction, issue de la décision Schreiber et Boetsch c. France (CEDH 2003-XII), entre le « droit de caractère civil » et le « droit de nature procédurale » (§ 18). Le droit de solliciter la récusation d'un juge — tel qu'il est organisé en droit interne monégasque par l'article 25-2 de l'ordonnance souveraine du 16 avril 1963 — est un instrument procédural mis à la disposition des parties pour garantir le respect du principe d'impartialité dans le procès principal. Or, ériger le traitement de cet instrument procédural en une contestation autonome sur des droits civils aboutirait à un dédoublement artificiel des garanties conventionnelles : il y aurait le procès sur le procès avant même que le procès principal ne soit tranché.

À cet égard, la référence expresse faite par la Cour à l'arrêt de Grande Chambre Micallef c. Malte (2009) au paragraphe 18 mérite une attention particulière. On sait que dans l'arrêt Micallef, la Cour européenne a opéré un revirement de jurisprudence majeur en acceptant d'étendre l'applicabilité de l'article 6 § 1 à certaines procédures provisoires ou préliminaires (