Cour d'Appel de Monaco, 25 juin 1974, n° 25720

Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 25 juin 1974, n° 25720 (Lire sur source officielle)

L'élaboration du droit de la responsabilité de la puissance publique procède souvent d'une dialectique délicate entre l'organisation juridictionnelle d'un État et la nature autonome des règles substantielles régissant l'action administrative. L'arrêt rendu le 25 juin 1974 par la Cour d'appel de Monaco, statuant en matière administrative dans l'affaire opposant le Ministre d'État, l'Administrateur des Domaines et le Trésorier Général des Finances aux consorts M. et B.-S., constitue une pierre angulaire de cet édifice en droit monégasque. Par cette décision majeure, la juridiction du second degré consacre avec éclat l'autonomie des règles d'appréciation de la faute administrative, affranchissant le contentieux de l'indemnisation des sujétions exclusives du droit privé, nonobstant l'unité de juridiction qui confie au juge civil le contentieux administratif de pleine juridiction.

Au-delà de cette proclamation méthodologique et conceptuelle fondamentale, l'arrêt déploie une rigueur remarquable dans la caractérisation concrète de la carence administrative en matière d'urbanisme. Il sanctionne l'inertie prolongée de la puissance publique qui, après avoir grevé de fait un bien immobilier d'une quasi-indisponibilité par la publication d'ordonnances d'urbanisation, s'abstient tant de mettre en œuvre la procédure d'expropriation que de formuler une offre d'acquisition amiable satisfactoire, laissant ainsi perdurer un préjudice anormal pour les propriétaires. L'étude de cette décision commande d'examiner successivement le contexte factuel et procédural ayant donné lieu au litige (I), la question de droit et la solution retenue par la Cour (II), avant de mesurer l'ampleur de l'analyse et la portée jurisprudentielle qui s'en dégagent (III).

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige prend racine dans les vastes opérations d'aménagement urbain entreprises dans la Principauté de Monaco au cours des années 1960. Le sieur T. M. et la dame D. épouse B.-S. (les consorts M. - B.-S.) étaient propriétaires d'un bien immobilier dénommé Villa « L. P. », situé à Monte-Carlo. Dans le prolongement d'une ordonnance initiale d'urbanisation en date du 26 juin 1962 — laquelle avait d'ailleurs fait l'objet de dix modifications successives pour s'adapter à l'évolution des facteurs économiques —, les autorités monégasques ont édicté des ordonnances souveraines d'urbanisation le 20 janvier 1966.

Ces ordonnances du 20 janvier 1966 prévoyaient expressément, sur l'emplacement même de la Villa « L. P. », la construction d'une église. Bien que ces textes réglementaires de planification urbaine n'aient pas opéré un transfert immédiat de propriété ni emporté formellement dépossession, ils ont eu pour effet immédiat de frapper l'immeuble d'une « quasi indisponibilité de fait ». En effet, l'affectation projetée du terrain à l'édification d'un édifice cultuel mettait pratiquement obstacle à la délivrance de tout permis de construire. Les propriétaires ne pouvaient plus envisager la vente normale de leur bien — ayant d'ailleurs essuyé des refus d'acquéreurs éventuels, prudents ou bien renseignés, dès avant même la publication officielle des ordonnances en raison des projets de l'Administration —, ni même procéder au simple entretien des bâtiments.

Face à cette paralysie des attributs de leur droit de propriété, les consorts M. - B.-S. ont adressé une série de requêtes à l'Administration afin d'obtenir des assurances ou des renseignements quant aux délais éventuels d'expropriation. Ces démarches sont demeurées vaines. Le 29 octobre 1969, la dame B.-S., soulignant à nouveau le dommage subi et faisant valoir son droit à intenter une action judiciaire en réparation, a formellement mis l'Administration en demeure d'acquérir son immeuble. En réponse à cette proposition de vente amiable, l'Administration s'est bornée, en 1970, à formuler une offre d'achat à un prix jugé insuffisant et non satisfactoire par les propriétaires, sans pour autant déclencher la procédure légale d'expropriation ni fournir la moindre indication sur la date à laquelle la situation pourrait être normalisée.

La prolongation de cette incertitude et la précarité de la situation juridique de la Villa « L. P. » ont fini par affecter directement la rentabilité locative du bien : l'unique locataire de la villa, se prévalant de cette précarité, a donné congé et a quitté les lieux le 30 ou le 31 juillet 1973, sans pouvoir être remplacé, privant ainsi la dame B.-S. de l'unique ressource tirée de l'immeuble, à savoir un loyer annuel de 30 000 francs.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Saisi par les propriétaires d'une action en responsabilité dirigée contre l'État monégasque, le Tribunal civil de Monaco a, par un jugement du 14 décembre 1972, accueilli favorablement leur demande.

Pour condamner l'Administration, les premiers juges ont développé un raisonnement fondé exclusivement sur le droit privé et le droit constitutionnel. Le Tribunal a estimé qu'en l'absence d'une juridiction administrative spécialisée à Monaco, et faute de texte dans la loi interne monégasque posant des principes de droit public analogues aux créations et développements jurisprudentiels français, seuls devaient recevoir application les principes du droit privé relatifs au respect des droits individuels, et singulièrement du droit de propriété dont l'inviolabilité est garantie par l'article 24 de la Constitution. Selon le Tribunal, ce droit fondamental peut être violé non seulement par une dépossession matérielle, mais également par une atteinte à son attribut de libre disposition. Qualifiant l'inertie prolongée de l'Administration et le caractère non satisfactoire de son offre d'achat d'« abus de droit fautif », le Tribunal a fixé le point de départ du préjudice indemnisable au 29 octobre 1969 (date de la mise en demeure) et l'a arrêté au 14 décembre 1972 (date du prononcé du jugement), soit une période de 37 mois et 15 jours. Évaluant la perte de rentabilité au double du prix du loyer annuel (30 000 francs), il a condamné l'Administration à verser aux consorts M. - B.-S. la somme de 187 500 francs à titre de dommages-intérêts.

Le Ministre d'État, l'Administrateur des Domaines et le Trésorier Général des Finances ont régulièrement interjeté appel principal de cette décision devant la Cour d'appel de Monaco, statuant en matière administrative. L'acte d'appel ayant également été signifié au Procureur Général de Monaco, ce dernier a conclu à l'irrecevabilité de l'appel à son égard et à sa mise hors de cause, n'étant pas partie principale au procès — demande à laquelle les appelants principaux ne se sont pas opposés.

Au soutien de leur appel visant à la réformation du jugement et au rejet intégral des demandes adverses, les représentants de l'État articulaient plusieurs griefs :

• Sur le droit applicable : Ils reprochaient aux premiers juges d'avoir appliqué les seuls principes du droit privé et l'article 24 de la Constitution, alors que le droit positif monégasque impose d'apprécier la responsabilité de l'État à raison du fonctionnement d'un service public compte tenu de la nature du service considéré et des circonstances particulières de l'espèce.
• Sur l'absence de faute : À l'aune de ces critères de droit public, ils soutenaient qu'aucun retard fautif n'était imputable à l'Administration. Ils invoquaient, d'une part, les difficultés spécifiques de mise en œuvre du plan de coordination liées à l'exiguïté du territoire monégasque et à l'évolution permanente des facteurs économiques (illustrée par les dix modifications de l'ordonnance du 26 juin 1962) ; d'autre part, la nécessité de différer les projets concernant la Villa « L. P. » pour régler au préalable d'importants litiges opposant l'État à un propriétaire du Quartier du Larvotto et pour réaliser en priorité, sur huit ans, des travaux considérables d'aménagement et d'embellissement du quartier d'un coût de 63 000 000 de francs. Ils ajoutaient avoir fait « reste de droit » aux intimés en formulant une offre d'acquisition amiable dont le caractère non satisfactoire avait été retenu par le Tribunal sans contrôle par des données objectives.
• Sur l'absence de préjudice : L'Administration faisait valoir que la preuve d'une diminution des revenus ou de l'impossibilité d'accroître leur revenu par le produit de la vente n'était pas rapportée. Elle soutenait que la seule publication des ordonnances du 20 janvier 1966 n'avait créé aucun droit à l'encontre des propriétaires et que, même à supposer l'existence d'un préjudice, l'atteinte portée dans l'intérêt de la chose publique était largement compensée par la plus-value résultant pour l'immeuble des embellissements considérables apportés aux quartiers du Bas Moulin et du Larvotto, demeurant ainsi compatible, selon la jurisprudence du Tribunal Suprême, avec l'article 24 de la Constitution.
• Sur l'absence de lien de causalité : Enfin, les appelants affirmaient que le préjudice préexistait à la faute alléguée, les propriétaires ayant essuyé des refus d'achat dès avant le 20 janvier 1966 en raison de projets encore hypothétiques, l'Administration ne pouvant être tenue pour responsable des rumeurs et de la spéculation qui s'ensuit.

De leur côté, les consorts M. - B.-S. ont formé un appel incident. En cause d'appel, ils fondaient uniquement leur demande sur la responsabilité quasi-délictuelle de l'Administration. Tout en sollicitant la confirmation du jugement en ce qu'il avait retenu la responsabilité administrative selon les règles du droit commun, ils en demandaient la réformation quant à la durée et au mode d'évaluation du préjudice :

• Sur le point de départ : Ils soutenaient que le préjudice était né dès la publication des ordonnances du 20 janvier 1966, date du « gel » de l'immeuble, le refus d'octobre 1969 n'ayant fait que cristalliser une attitude constante depuis l'origine.
• Sur le terme et le quantum : Se prévalant du départ de leur locataire en juillet 1973, ils évaluaient leur propriété au prix modéré de 3 000 francs le mètre carré, soit un capital de 2 132 250 francs, susceptible de produire un revenu annuel de 127 411 francs au taux modéré de 6 % l'an. Ils réclamaient en conséquence, déduction faite du loyer annuel de 30 000 francs perçu jusqu'au départ du locataire : 730 582 francs pour la période du 20 janvier 1966 au 31 juillet 1973, puis une rente de 127 411 francs par an pour la période postérieure et « jusqu'au dénouement amiable ou judiciaire de la situation actuelle ».

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La Cour d'appel de Monaco était confrontée à une double interrogation juridique, l'une d'ordre méthodologique et normatif, l'autre d'ordre substantiel et probatoire.

En premier lieu, lorsque les juridictions judiciaires monégasques statuent comme juges de droit commun en matière administrative sur une action en responsabilité quasi-délictuelle dirigée contre la puissance publique, doivent-elles apprécier la faute de l'Administration selon les règles et principes du droit privé (comme l'avait jugé le Tribunal civil en invoquant l'absence de juridiction administrative spécialisée et de texte spécifique), ou doivent-elles appliquer des règles autonomes de droit public tenant compte de la spécificité de l'action administrative ?

En second lieu, à l'aune du standard d'appréciation ainsi défini, le fait pour l'Administration de frapper un immeuble d'une quasi-indisponibilité de fait par des ordonnances d'urbanisme, puis de s'abstenir pendant de longues années de l'exproprier ou de formuler une offre d'acquisition amiable adéquate, constitue-t-il une faute de service engageant la responsabilité de l'État, ou cette inertie peut-elle être justifiée par les contraintes économiques et opérationnelles de l'aménagement urbain ainsi que par une éventuelle plus-value conférée au bien ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par la Cour d'appel procède en deux temps parfaitement distincts : après avoir censuré avec fermeté l'erreur de droit commise par les premiers juges quant à la règle applicable (1), elle substitue sa propre motivation pour retenir néanmoins la responsabilité fautive de l'Administration et réévaluer le préjudice réparable (2).

1. L'exclusion des règles du droit privé au profit d'une appréciation autonome de la faute administrative

Sur la règle de droit applicable, la Cour d'appel livre un attendu de principe d'une grande densité théorique. Relevant que les intimés fondent uniquement leur demande en appel sur la responsabilité quasi-délictuelle de l'Administration, elle affirme qu'« en raison des différences fondamentales qui séparent la puissance publique des personnes privées, notamment quant à la nature de leurs activités, la variété de leurs moyens et la finalité de leur action, il doit être tenu compte pour apprécier les fautes pouvant avoir été commises dans l'exécution d'un service public, tant des circonstances particulières de l'espèce que des nécessités du service considéré ».

Pour écarter l'objection institutionnelle retenue par le Tribunal civil, la Cour précise que la circonstance qu'à Monaco, le Tribunal — et par conséquent la Cour d'appel — soient juges de droit commun en matière administrative « n'est pas à lui seul de nature à faire obstacle à une telle appréciation ». Mieux encore, par un recours remarquable au droit comparé, la Cour observe qu'« au surplus, même en l'état de la séparation des ordres de juridiction, les Tribunaux français de l'ordre judiciaire ont dans certains cas la possibilité et même l'obligation de se référer aux règles de droit public », visant expressément entre parenthèses l'arrêt de la deuxième section civile de la Cour de cassation française du 23 novembre 1956 (Trésor Public c. Docteur G.). Dès lors, la Cour conclut que c'est à tort que les premiers juges ont estimé que la responsabilité de l'Administration devait être appréciée selon les seuls principes du droit privé.

2. La caractérisation rigoureuse de la faute administrative, du préjudice et du lien de causalité

Faisant application de la règle de droit public qu'elle vient de consacrer, la Cour d'appel examine successivement les trois conditions d'engagement de la responsabilité administrative :

• Sur la réalité du préjudice et le rejet de l'exception de compensation par la plus-value : La Cour constate que le préjudice résulte de la quasi-indisponibilité de fait de l'immeuble, le projet d'édification d'une église faisant pratiquement obstacle à tout permis de construire. Elle relève en outre un élément factuel nouveau survenu depuis le jugement de première instance : la précarité de la situation juridique de la villa a provoqué le départ, depuis le 31 juillet 1973, de l'unique locataire non remplacé, entraînant une perte sèche de revenu de 30 000 francs par an. Surtout, la Cour écarte avec sévérité l'argument de l'Administration tiré d'une compensation du préjudice par la plus-value résultant des embellissements du quartier. Elle qualifie cet argument de vain et contradictoire (« non sans contradiction ») : d'une part, l'Administration n'a formulé en 1970 qu'une offre d'achat amiable jugée à juste titre « non satisfactoire » par les premiers juges (dont la Cour adopte expressément les motifs sur ce point) ; d'autre part, à supposer qu'une telle plus-value ait existé, elle se serait réalisée au fur et à mesure de l'avancement des travaux, ce qui aurait dû logiquement conduire l'Administration — indépendamment même des circonstances économiques générales — à augmenter corrélativement son offre, ce qu'elle s'est abstenue de faire.

• Sur la qualification de la faute au regard des nécessités du service : La Cour définit la faute de l'Administration par un double grief d'imprévoyance et de carence prolongée : elle consiste « à n'avoir pas tenu compte dans ses prévisions du préjudice susceptible d'être subi par les consorts M. - B.-S., puis celui-ci s'étant réalisé, de l'avoir laissé se perpétuer en toute connaissance de cause pendant de longues années sans prendre aucune mesure adéquate pour y mettre fin et sans même donner aux victimes la moindre indication quant à la date à laquelle pourrait être normalisée la situation ainsi créée ». Confrontant ensuite ce comportement aux critères du droit public, la Cour juge que « ce défaut de prévision et cette inaction ne sauraient être expliquées par les nécessités du service et les circonstances particulières de l'espèce ». En effet, les faits justificatifs invoqués par l'État (évolution économique de la Principauté, difficultés juridiques et judiciaires liées au plan de coordination, travaux préalables prioritaires) « devaient eux-mêmes être prévus » par l'autorité publique. La faute de service étant ainsi pleinement caractérisée, la Cour estime surabondant (« sans qu'il y ait même lieu de rechercher ») d'examiner l'hypothèse d'un « détournement de pouvoirs réalisé a posteriori » par lequel l'Administration aurait sciemment laissé perdurer la situation pour faire pression sur les propriétaires afin d'obtenir une cession amiable à vil prix et se soustraire aux règles de l'expropriation.

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation, la Cour d'appel prononce le dispositif suivant :

« PAR CES MOTIFS, Rejetant en tant que de besoin comme inutiles ou mal fondées toutes conclusions plus amples ou contraires des parties ; En la forme, Déclare irrecevable l'appel principal en ce qu'il est formé contre le Procureur Général de Monaco et met celui-ci hors de cause : Déclare recevables pour le surplus l'appel principal et l'appel incident ; Au fond, Infirme le jugement entrepris en ce qu'il a dit que la responsabilité de l'Administration pour une faute commise dans l'exécution d'un service public devait être uniquement appréciée selon les règles du droit privé ; Dit qu'une telle faute doit être appréciée selon les nécessités du service considéré ; Confirme le jugement entrepris en ce qu'il a retenu le principe de la responsabilité fautive de l'Administration et l'émendant sur le montant dudit préjudice ; Condamne le Ministre d'État, le Trésorier Général des Finances et l'Administrateur des Domaines de la Principauté de Monaco, à payer aux consorts M. - B.-S., la somme de 240 000 F à titre de dommages-intérêts ; »