Cour de Révision de Monaco, 10 mai 1973, n° 25642

Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 10 mai 1973, n° 25642 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à l'arrêt rendu par la Cour de révision de la Principauté de Monaco le 10 mai 1973 s'inscrit dans le cadre de la législation spéciale régissant le secteur locatif protégé et le contrôle administratif de l'affectation des locaux à usage d'habitation, telle qu'issue de l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 décembre 1959. Elle met aux prises les prérogatives d'un propriétaire immobilier désireux de restructurer son bien avec les exigences de déclaration de vacance supervisées par l'administration monégasque et sanctionnées tant pénalement que pécuniairement.

À l'origine de ce contentieux se trouve un bien immobilier situé à Monaco, consistant en un appartement composé de six pièces principales, qui formait l'intégralité du second étage d'un immeuble dénommé « Villa M. ». Le propriétaire de ce bien, le sieur B., avait entrepris de longue date des démarches visant à modifier la configuration matérielle et juridique de ce lot. Ainsi, dès le 27 novembre 1968, alors même que les lieux étaient encore occupés, le sieur B. avait sollicité auprès de l'administration compétente l'autorisation de procéder à des travaux d'aménagement et de transformation, dans le dessein de diviser ce grand appartement unique en deux unités d'habitation distinctes et plus modestes.

Parallèlement à ces démarches administratives relatives à la transformation physique des lieux, le propriétaire poursuivait la libération juridique et matérielle de son bien. Le 30 juin 1969, le sieur B. obtint l'expulsion du locataire en place, le sieur W. Cette libération des locaux ouvrait, en principe, une période de vacance soumise aux prescriptions impératives de l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 décembre 1959, laquelle impose aux propriétaires de déclarer à l'administration la vacance des locaux d'habitation afin de permettre le contrôle du marché locatif.

Toutefois, le sieur B., poursuivant son projet de restructuration, n'effectua pas immédiatement la déclaration de vacance correspondant à l'état originel de l'appartement. Au contraire, par une lettre en date du 22 octobre 1969 adressée au Service du Logement, il confirma formellement à l'administration son intention de diviser son appartement. Malgré cette correspondance faisant état de ses projets, l'absence de déclaration formelle de vacance dans les délais légaux consécutifs au départ du locataire W. déclencha des poursuites pénales à son encontre.

Le 6 avril 1970, la Chambre des appels correctionnels rendit un arrêt déclarant le sieur B. coupable d'avoir omis de faire la déclaration de vacance prévue par l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 décembre 1959. Outre la sanction du manquement passé, la juridiction répressive assortit sa décision d'une mesure d'injonction à caractère comminatoire : elle condamna le propriétaire à accomplir ladite formalité de déclaration de vacance dans un délai de quinze jours à compter de la date de l'arrêt, soit à partir du 6 avril 1970, sous peine d'une astreinte fixée à dix francs par jour de retard.

Placé sous la menace directe de cette astreinte courant à bref délai, le sieur B. s'exécuta dans le délai prescrit, mais selon des modalités reflétant l'état d'avancement de ses démarches administratives parallèles. Le 16 avril 1970, soit dix jours après le prononcé de l'arrêt correctionnel et donc à l'intérieur du délai de quinze jours qui lui était imparti, il déposa non pas une, mais deux déclarations de vacance. Ces deux déclarations portaient sur deux appartements de trois pièces principales chacun, présentés comme étant issus de la division du local de six pièces antérieurement libéré par le sieur W. Le propriétaire prit soin d'assortir ces déclarations d'une réserve expresse quant à la date de mise à disposition effective des lieux : il précisa que ces deux appartements seraient disponibles trois mois après l'obtention de l'autorisation de transformation qu'il avait sollicitée dès le mois de novembre 1968.

Dès le lendemain de cette déclaration, soit le 17 avril 1970, le sieur B. saisit le Tribunal Suprême d'un recours dirigé contre la décision implicite de refus née du silence gardé par l'Administration sur sa demande d'autorisation de travaux d'aménagement et de transformation déposée le 27 novembre 1968.

C'est dans ce contexte d'imbrication étroite entre une exécution sous réserve de l'injonction pénale et un contentieux administratif pendant devant le Tribunal Suprême qu'intervint le Directeur des Services Fiscaux. Estimant que les deux déclarations conditionnelles souscrites le 16 avril 1970 ne satisfaisaient nullement aux prescriptions de l'Ordonnance-loi n° 669 ni aux injonctions contenues dans l'arrêt de la Chambre des appels correctionnels du 6 avril 1970, l'administration fiscale considéra que le retard perdurait et que l'astreinte était due. En conséquence, le Directeur des Services Fiscaux fit délivrer à l'encontre du sieur B. une contrainte pour le recouvrement du montant de l'astreinte prononcée et lui fit signifier un commandement de payer.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant l'exigibilité de l'astreinte et la régularité des poursuites engagées par l'administration fiscale, le sieur B. forma opposition à la contrainte et au commandement de payer qui lui avaient été délivrés. Le litige, désormais déplacé sur le terrain civil de l'exécution des mesures de recouvrement forcé, fut porté devant les juridictions du fond de la Principauté.

En première instance (dont la date exacte et la juridiction ne sont pas précisées dans la décision, bien que la mention d'un « arrêt confirmatif » atteste qu'il fût fait droit à l'opposition du débiteur dès le premier degré de juridiction), les premiers juges accueillirent favorablement la demande du propriétaire. Sur appel de l'administration, la Cour d'appel de Monaco, par un arrêt rendu le 26 juin 1972, confirma la décision entreprise et prononça la nullité de la contrainte ainsi que du commandement de payer signifiés au sieur B. Pour statuer ainsi, les juges d'appel adoptèrent les motifs des premiers juges et y ajoutèrent leurs propres constatations, estimant en substance qu'au regard du contentieux des travaux en cours et des réserves émises, le propriétaire avait valablement accompli son obligation déclarative dans le délai imparti, privant ainsi de fondement le recouvrement de l'astreinte.

Mécontent de cette issue, M. le Conseiller d'État, Directeur des Services Fiscaux de la Principauté de Monaco, représenté par Maître Marquet, avocat-défenseur, forma un pourvoi en révision le 10 août 1972 contre l'arrêt rendu par la Cour d'appel le 26 juin 1972. La procédure écrite devant la Cour de révision fut menée à son terme avec rigueur : une requête en révision fut déposée à l'appui du pourvoi le 6 septembre 1972 par Maître Marquet ; le défendeur au pourvoi, le sieur B., représenté par Maître Marquilly, avocat-défenseur, répliqua par le dépôt d'une contre-requête au Greffe Général le 6 octobre 1972. Un second échange d'écritures eut lieu, matérialisé par une réplique du demandeur déposée le 19 octobre 1972, suivie d'une duplique du défendeur déposée le 16 novembre 1972. Le Greffier en Chef des Cours et Tribunaux de la Principauté délivra le 21 novembre 1972 le certificat établissant l'expiration des délais légaux, et le Procureur Général déposa ses conclusions écrites le 30 novembre 1972.

Au soutien de son pourvoi, le Directeur des Services Fiscaux articulait un moyen unique, mais particulièrement dense, subdivisé en plusieurs griefs complémentaires visant à démontrer que l'arrêt attaqué ne pouvait échapper à la censure.

L'argumentation du demandeur en révision reposait sur une conception stricte, matérielle et immédiate de l'obligation légale de déclaration de vacance et de l'injonction judiciaire qui la sanctionnait. Selon le pourvoi, pour se conformer tant aux dispositions de l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 décembre 1959 qu'à l'arrêt de la Chambre des appels correctionnels du 6 avril 1970, le sieur B. avait l'obligation impérative de souscrire une déclaration unique. Cette déclaration unique devait nécessairement correspondre à la réalité matérielle et juridique du bien au jour précis où s'était ouverte la vacance — c'est-à-dire à la suite de l'expulsion du locataire W. le 30 juin 1969 —, à savoir un appartement unique composé de six pièces principales.

Dès lors, en déposant le 16 avril 1970 deux déclarations distinctes visant deux appartements de trois pièces qui n'avaient encore aucune existence matérielle ni juridique, puisqu'ils étaient seulement « susceptibles d'apparaître par la division du local originaire » à la condition hypothétique d'une autorisation administrative de travaux, le propriétaire n'avait pas exécuté l'obligation qui pesait sur lui. En validant un tel procédé, la Cour d'appel avait, selon le Directeur des Services Fiscaux, commis trois erreurs de droit majeures :

1. Elle avait dénaturé les termes clairs et précis tant de l'arrêt correctionnel du 6 avril 1970 que des déclarations litigieuses du 16 avril 1970 ;
2. Elle avait méconnu le principe fondamental de l'autorité de la chose jugée au pénal sur le civil, en permettant au débiteur de se soustraire aux modalités d'exécution fixées par le juge répressif ;
3. Elle avait directement violé les dispositions légales applicables en la cause, à savoir l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 décembre 1959.

En défense, le sieur B. soutenait que sa démarche du 16 avril 1970 était parfaitement conforme à l'injonction reçue dès lors qu'elle intervenait dans le délai de quinze jours et qu'elle traduisait fidèlement la situation administrative du bien, lequel faisait l'objet d'une demande de division antérieure à la vacance et d'un recours pendant devant le Tribunal Suprême. Il faisait valoir que le juge pénal n'avait jamais tranché la question de la consistance matérielle de la déclaration, de sorte qu'aucune atteinte à l'autorité de la chose jugée ne pouvait être caractérisée.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La Cour de révision de la Principauté de Monaco était saisie d'une question de droit complexe, située au carrefour du droit pénal, du droit administratif de l'urbanisme et du logement, et du droit des voies d'exécution :

Un propriétaire condamné par la juridiction répressive à déclarer la vacance d'un local d'habitation dans un délai déterminé sous peine d'astreinte exécute-t-il valablement cette injonction — rendant ainsi l'astreinte inexigible — lorsqu'il dépose dans le délai imparti deux déclarations portant sur deux appartements issus de la division projetée du local originaire, assorties de réserves liées à l'obtention d'une autorisation administrative de travaux faisant l'objet d'un recours pendant devant le Tribunal Suprême, et les juges du fond qui annulent en conséquence la contrainte fiscale méconnaissent-ils l'autorité de la chose jugée au pénal ou dénaturent-ils la décision répressive ?

De manière sous-jacente, il s'agissait de déterminer l'étendue exacte de l'autorité de la chose jugée attachée à l'arrêt de la Chambre des appels correctionnels du 6 avril 1970 : cette autorité s'étendait-elle à la détermination de la consistance unitaire ou divisée du bien devant faire l'objet de la déclaration de vacance, ou se limitait-elle à l'obligation formelle de procéder à la déclaration dans un délai contraint ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter le pourvoi formé par le Directeur des Services Fiscaux et confirmer la légalité de l'arrêt rendu par la Cour d'appel le 26 juin 1972, la Cour de révision développe un raisonnement rigoureux en trois temps, articulé autour du contrôle de l'étendue de la chose jugée au pénal, de la prise en compte globale du contexte procédural administratif, et de la vérification de la base légale de la décision des juges du fond.

En premier lieu, la Haute juridiction s'attache à restituer la chronologie précise des faits souverainement constatés par les juges du fond, par motifs propres ou adoptés. Cette chronologie est déterminante car elle démontre que l'intention de diviser le bien n'était pas un artifice dilatoire inventé par le propriétaire après sa condamnation pénale pour échapper à l'astreinte, mais s'inscrivait dans une démarche ancienne, constante et officielle. La Cour relève ainsi trois jalons temporels essentiels :

• Le 27 novembre 1968 (soit sept mois avant même l'expulsion du locataire W. intervenue le 30 juin 1969), le sieur B. avait officiellement sollicité l'autorisation administrative de procéder aux travaux d'aménagement et de transformation de l'appartement ;
• Le 22 octobre 1969, par lettre adressée au Service du Logement, il avait expressément confirmé son intention de diviser son appartement ;
• Le 17 avril 1970 (soit le lendemain du dépôt des deux déclarations de vacance litigieuses), il s'était pourvu devant le Tribunal Suprême contre la décision implicite de refus résultant du silence gardé par l'Administration sur sa demande d'autorisation de travaux.

En deuxième lieu, la Cour de révision procède à une analyse stricte de la portée de l'arrêt rendu par la Chambre des appels correctionnels le 6 avril 1970 afin de répondre aux griefs de dénaturation et de violation de l'autorité de la chose jugée au pénal. La Cour approuve explicitement l'analyse des juges d'appel en soulignant « qu'il est observé, avec raison, que la Chambre correctionnelle s'était bornée à statuer sur la date à laquelle devait être effectuée la déclaration de vacance, sans préjuger la question, qui ne lui était pas soumise, de savoir si la déclaration devait porter sur un ou deux appartements, après division des lieux ».

Ce motif constitue la clé de voûte de l'arrêt. La Cour de révision rappelle implicitement que l'autorité de la chose jugée au pénal ne s'attache qu'à ce qui a été certainement et nécessairement décidé par le juge répressif quant à l'existence du fait incriminé, sa qualification et la culpabilité de celui auquel il est imputé. En l'espèce, le délit poursuivi devant la juridiction correctionnelle consistait en une abstention : l'omission de faire la déclaration de vacance dans les délais légaux suivant la libération des lieux. En condamnant le prévenu à accomplir cette formalité dans les quinze jours sous astreinte, le juge pénal a uniquement fixé un terme impératif pour mettre fin à une situation d'abstention illicite. En revanche, la question de la configuration matérielle et juridique des locaux à déclarer (un seul appartement de six pièces ou deux appartements de trois pièces issus d'une division) n'avait pas été soumise au débat contradictoire devant la juridiction répressive et n'avait donc pas été tranchée par elle. Dès lors, en appréciant la validité substantielle des déclarations déposées le 16 avril 1970 au regard du projet de division, la Cour d'appel n'a pu ni dénaturer l'arrêt correctionnel, ni méconnaître l'autorité de la chose jugée qui s'y attachait.

En troisième et dernier lieu, la Cour de révision valide la déduction juridique opérée par les juges du fond quant à la bonne exécution de l'injonction et, par voie de conséquence, quant à l'inexigibilité de l'astreinte. Elle énonce que de l'ensemble de ces constatations et énonciations, la Cour d'appel « a pu déduire qu'en l'état de la procédure en cours et des réserves relatives à l'autorisation des travaux à exécuter, B. n'avait point enfreint, dans le délai qui lui était imparti, l'obligation de déclarer la vacance des locaux ».

L'emploi de la formule « a pu déduire » témoigne de ce que la Cour de révision exerce ici un contrôle de qualification juridique des faits et de la base légale. La Haute juridiction considère qu'un propriétaire qui agit dans le délai de quinze jours fixé par le juge, et qui adapte le contenu de sa déclaration de vacance pour préserver ses droits dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir pendant devant le Tribunal Suprême (en déclarant deux lots sous réserve de l'obtention de l'autorisation de travaux), accomplit loyalement et suffisamment l'obligation de faire qui lui incombe. Si le propriétaire avait déclaré purement et simplement un appartement unique de six pièces sans réserve, il aurait risqué de se voir opposer par l'administration un renoncement implicite à son projet de division ou de se voir imposer un locataire unique pour l'ensemble du lot, rendant illusoire l'issue de son recours devant le Tribunal Suprême.

L'obligation principale ayant été exécutée dans le délai imparti, la mesure accessoire d'astreinte n'avait plus de raison d'être déclenchée : « par suite, le paiement de l'astreinte n'était pas exigible ». La contrainte décernée par le Directeur des Services Fiscaux et le commandement de payer subséquent se trouvaient dès lors dépourvus de base légale, justifiant pleinement leur annulation par les juges du fond.

C. Le dispositif

Après avoir écarté l'ensemble des branches du moyen unique et constaté que les juges d'appel avaient légalement justifié leur décision, la Cour de révision prononce le dispositif suivant :

« PAR CES MOTIFS, Rejette le pourvoi ; Condamne le demandeur à l'amende et aux dépens »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 10 mai 1973 par la Cour de révision de Monaco constitue une décision de principe majeure en ce qu'il précise avec une grande netteté les frontières respectives de l'autorité de la chose jugée au pénal, de l'autonomie des procédures administratives parallèles et du régime juridique de l'astreinte judiciaire assortissant une obligation légale de faire.

1. La délimitation stricte de l'autorité de la chose jugée au pénal sur le civil

Dans la tradition juridique franco-monégasque, le principe de l'autorité de la chose jugée au pénal sur le civil revêt un caractère d'ordre public. Il interdit au juge civil, saisi ultérieurement des conséquences patrimoniales ou de l'exécution d'une décision répressive, de méconnaître ce qui a été nécessairement et certainement décidé par le juge pénal. L'administration fiscale tentait en l'espèce de donner à ce principe une portée extensive : selon le Directeur des Services Fiscaux, puisque l'infraction initiale d'omission de déclaration de vacance avait été constituée à la suite de l'expulsion du locataire d'un appartement de six pièces, la condamnation pénale à accomplir « ladite formalité » impliquait nécessairement que la déclaration porte sur cet appartement unique de six pièces dans son état au jour de l'ouverture de la vacance.

La Cour de révision rejette catégoriquement cette conception extensive. En affirmant que « la Chambre correctionnelle s'était bornée à statuer sur la date à laquelle devait être effectuée la déclaration de vacance, sans préjuger la question, qui ne lui était pas soumise, de savoir si la déclaration devait porter sur un ou deux appartements, après division des lieux », la Haute juridiction applique avec rigueur la règle selon laquelle l'autorité de la chose jugée ne s'attache pas aux questions qui n'ont pas été débattues devant le juge répressif et qui n'étaient pas le soutien nécessaire de sa décision.

Le juge pénal avait uniquement constaté un défaut de déclaration à une date donnée et ordonné qu'une déclaration intervienne dans les quinze jours. La consistance exacte de l'objet déclaré (un