Cour de Révision de Monaco, 02 novembre 1976, n° 25838

Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 02 novembre 1976, n° 25838 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire dite « des Halles et Marchés » trouve son origine dans l'exploitation et la gestion locative de différents locaux à usage de commerce situés en sous-sol des halles et marchés communaux de la Principauté de Monaco. L'historique conventionnel et patrimonial de cet ensemble immobilier remonte à la fin du XIXe siècle. Un acte de concession en date du 25 juin 1894, assorti d'un cahier des charges du 10 juin de la même année, ainsi qu'un avenant conclu le 9 octobre 1952, régissaient initialement cet ensemble. Ces actes prévoyaient notamment qu'à l'expiration de la concession en cours, l'ensemble constitué par le terrain et les constructions appartiendrait en toute propriété au domaine privé du Prince. Par ailleurs, la loi n° 30 du 3 mai 1920 portant organisation municipale disposait, en son article 149, que font partie du domaine public de la Commune, par prélèvement sur le domaine privé du Prince, les marchés à l'expiration de la concession en cours.

Sur le plan matériel et fonctionnel, l'immeuble abritant les marchés publics comportait en son sous-sol plusieurs magasins. Ces locaux présentaient la particularité d'être dans une situation extérieure et indépendante par rapport aux marchés proprement dits. Ils étaient dépourvus de toute communication intérieure avec ces derniers et ouvraient sur des voies publiques situées à des niveaux différents. De surcroît, ces magasins n'avaient reçu aucun aménagement propre à les adapter au service communal des Halles et Marchés. Dès l'origine de la convention de concession, ils avaient été soumis à des régimes administratif, fiscal et locatif distincts de ceux applicables aux commerces exploités à l'intérieur des halles sous le régime des droits de place. Quant à l'objet même de leur exploitation commerciale, seuls certains de ces magasins se rapportaient au secteur de l'alimentation, et ce dans des conditions qui ne permettaient pas toujours la satisfaction directe des besoins des particuliers, à l'image d'une activité de vente de vins en gros.

La Commune de Monaco avait consenti des baux portant sur ces magasins situés en sous-sol à plusieurs preneurs commerçants : les Établissements M. (également désignés sous le nom de J. M.), la dame T., M. P. (aux droits ou dans la procédure duquel apparaît également la Société Halles du Midi, puis M. G. intervenant volontairement aux lieu et place de cette dernière) et la Société E. Estimant que les conditions économiques ou locatives le justifiaient, le Maire de Monaco a engagé des procédures judiciaires aux fins d'obtenir la majoration du loyer de ces différents magasins. C'est cette initiative municipale, tendant à une simple révision de loyers commerciaux, qui a déclenché une vaste controverse juridique portant sur la nature domaniale des biens loués et, par voie de conséquence, sur la compétence des juridictions spécialisées en matière de baux commerciaux ainsi que sur la recevabilité de l'action du Ministère public.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le marathon procédural de cette affaire s'est étendu sur plus de sept années, jalonné par pas moins de huit décisions juridictionnelles rendues entre le 23 juin 1969 et le 2 novembre 1976.

En premier lieu, le Maire de Monaco a saisi la Commission Arbitrale des loyers commerciaux de demandes en majoration des loyers des magasins loués aux quatre preneurs susmentionnés. Par quatre jugements rendus le 23 juin 1969, la Commission Arbitrale a fait droit au principe de la demande municipale et a fixé les nouveaux loyers afférents auxdits locaux à compter rétroactivement du 1er juillet 1968. Satisfait de ces décisions qui entérinaient ses propres conclusions, le Maire de Monaco n'en a pas relevé appel.

En deuxième lieu, le Procureur Général est intervenu d'office dans le litige en interjetant appel de ces quatre jugements devant la Cour d'appel de Monaco. Au soutien de son recours, le Ministère public faisait valoir que les magasins litigieux faisaient partie intégrante du domaine public de la Commune. Il en déduisait que les locataires ne pouvaient légalement se prévaloir de baux commerciaux valables sur le domaine public et que, partant, la Commission Arbitrale des loyers commerciaux était radicalement incompétente pour connaître des demandes de révision de loyer. Par un arrêt du 22 juin 1970, la Cour d'appel a toutefois déclaré irrecevables les appels formés par le Procureur Général.

En troisième lieu, sur pourvoi du Ministère public, la Cour de révision est intervenue une première fois. Par un arrêt du 3 mai 1971, la Haute juridiction a cassé l'arrêt d'irrecevabilité rendu par la Cour d'appel le 22 juin 1970. Puis, statuant au fond sur renvoi par un arrêt subséquent du 19 octobre 1971 (également visé dans le texte de la décision finale sous la date du 15 juillet 1971), la Cour de révision a posé le principe selon lequel un litige concernant les biens du domaine public intéresse l'ordre public. En conséquence, elle a décidé de surseoir à statuer sur le mérite des appels du Procureur Général jusqu'à ce que ce dernier ait fait trancher, par les juridictions de droit commun compétentes, la question préjudicielle de la domanialité publique des biens loués. Durant toutes ces phases procédurales initiées par le Procureur Général, le Maire de Monaco, intimé ou défendeur, s'en est systématiquement rapporté à justice devant toutes les juridictions saisies.

En quatrième lieu, l'instance sur la question préjudicielle s'est déroulée devant les juges du fond. Saisi par le Procureur Général, le Tribunal de première instance a statué par un jugement du 7 juin 1973. Sur recours, la Cour d'appel de Monaco a rendu, le 14 mai 1974, un arrêt confirmatif décisif. Analysant la configuration des lieux, les actes de concession et l'article 149 de la loi n° 30 du 3 mai 1920, la Cour d'appel a jugé que les magasins en sous-sol n'étaient point affectés au service public communal des Halles et Marchés et qu'ils ne faisaient donc pas partie du domaine public de la Commune, mais relevaient de son domaine privé.

En cinquième lieu, le Procureur Général a formé un pourvoi en révision le 19 août 1974 contre cet arrêt du 14 mai 1974. Il articulait deux moyens de cassation : d'une part, la violation par fausse application de l'article 149 de la loi du 3 mai 1920 et la dénaturation des actes de concession de 1894 et de l'avenant de 1952 ; d'autre part, un défaut de réponse à conclusions quant à la participation globale de l'immeuble à la satisfaction des besoins de la population. Par un arrêt rendu à l'audience du 17 avril 1975 (dont le texte est intégralement reproduit à la suite de l'arrêt du 2 novembre 1976 dans la publication officielle), la Cour de révision a rejeté ce pourvoi, conférant ainsi un caractère définitif et irrévocable à l'arrêt de la Cour d'appel du 14 mai 1974 ayant écarté la domanialité publique.

En sixième et dernier lieu, la question préjudicielle étant définitivement purgée, l'instance initiale sur l'appel des jugements de la Commission Arbitrale du 23 juin 1969, qui faisait l'objet du sursis à statuer prononcé en 1971, a repris son cours devant la Cour de révision statuant comme juridiction de renvoi après cassation. Par exploits du 15 septembre 1975, le Procureur Général a fait assigner les commerçants ainsi que le Maire de Monaco devant la Cour de révision. Modifiant radicalement son angle d'attaque pour tenir compte de l'autorité de la chose jugée attachée à la domanialité privée des locaux, le Procureur Général demandait désormais à la Cour « de faire juger que la Commune, se fondant sur les seuls droits tirés de son domaine privé, n'avait pas qualité pour agir devant la Commission Arbitrale des baux commerciaux et qu'ainsi l'action du Maire était irrecevable ».

Face à cette nouvelle prétention du Ministère public, les commerçants intimés ont soulevé une fin de non-recevoir. Ils soutenaient que, dès lors qu'il était irrévocablement établi que les magasins litigieux ne faisaient pas partie du domaine public, la contestation portait désormais exclusivement sur des intérêts purement privés, de sorte que l'intervention d'office du Procureur Général ne se justifiait plus au regard de l'ordre public et devait être déclarée irrecevable. Par ailleurs, un incident procédural accessoire a vu M. G. intervenir volontairement aux lieu et place de la Société Halles du Midi pour se substituer à elle dans l'exercice de ses droits et actions.

De manière inattendue, le Maire de Monaco, rompant avec sa posture antérieure de rapport à justice, a déposé des conclusions les 23 février et 6 octobre 1976. Par celles-ci, il demandait à la Cour de révision de « dire et juger que les magasins dont s'agit, qui font partie du domaine privé de la Commune, doivent être considérés, de par leur situation, comme occupant nécessairement une dépendance du domaine public, et ce avec toutes les conséquences de droit », concluant ainsi implicitement mais nécessairement à l'infirmation des jugements de la Commission Arbitrale qu'il avait lui-même provoqués et obtenus en 1969.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'ensemble juridictionnel formé par les arrêts de la Cour de révision du 17 avril 1975 et du 2 novembre 1976 soumettait à la Haute juridiction monégasque trois questions de droit distinctes mais étroitement imbriquées, touchant respectivement au droit administratif des biens et au droit judiciaire privé.

La première question, préalable et substantielle (tranchée par l'arrêt du 17 avril 1975), concernait la détermination des critères de la domanialité publique communale : l'article 149 de la loi n° 30 du 3 mai 1920, en tant qu'il intègre « les marchés » au domaine public communal à l'expiration de leur concession, édicte-t-il une domanialité publique globale par détermination de la loi s'étendant à l'intégralité du bâtiment, ou l'inclusion de locaux commerciaux situés en sous-sol de ces marchés demeure-t-elle subordonnée au critère fonctionnel de leur affectation effective à un service public municipal ?

La deuxième question, d'ordre procédural (tranchée par l'arrêt du 2 novembre 1976), portait sur la qualité à agir d'office du Ministère public en matière civile : lorsque la recevabilité de l'appel principal du Procureur Général a été subordonnée à la résolution d'une question préjudicielle de domanialité publique susceptible d'intéresser l'ordre public, la décision définitive et irrévocable excluant l'appartenance des biens litigieux au domaine public prive-t-elle rétroactivement le Ministère public de sa qualité pour interjeter appel sur le fondement de l'article 67, alinéa 2, de l'Ordonnance du 10 juin 1859 ?

La troisième question, également de pure procédure civile (tranchée par l'arrêt du 2 novembre 1976), interrogeait la recevabilité des prétentions d'une partie en cause d'appel au regard de son comportement procédural antérieur : un plaideur qui a saisi une juridiction de première instance, qui a obtenu une décision conforme à ses conclusions sans en relever appel, et qui s'en est systématiquement rapporté à justice en qualité de défendeur lors des recours exercés par le Ministère public, est-il recevable à conclure ultérieurement à l'infirmation des jugements déférés ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement déployé par la Cour de révision à travers ses deux décisions successives se caractérise par une rigueur syllogistique remarquable, articulant les règles substantielles de la domanialité avec les exigences strictes de la recevabilité procédurale.

Sur le terrain substantiel de la domanialité (arrêt du 17 avril 1975), la Cour de révision valide pleinement la méthode d'interprétation téléologique et fonctionnelle adoptée par la Cour d'appel. Le Procureur Général tentait d'imposer une lecture littérale et mécanique de l'article 149 de la loi n° 30 du 3 mai 1920 : puisque le texte mentionne que « les marchés » entrent dans le domaine public communal à la fin de la concession, l'immeuble entier, sous-sols compris, devait recevoir cette qualification sans autre examen. La Cour de révision écarte cette thèse en opérant une lecture combinée des articles 149 et 152 de ladite loi. Elle relève que l'article 149 définit le domaine public comme comprenant « tous les biens affectés à un service public municipal », tandis que l'article 152 définit négativement le domaine privé comme regroupant « les biens... non affectés à un service public ». Dès lors, la Haute juridiction pose en principe qu'à défaut d'une disposition expresse de la loi englobant spécifiquement les locaux annexes, « le critère essentiel de la domanialité publique résidait dans la destination donnée aux biens et leur affectation à un service public ».

Passant du principe abstrait à sa vérification concrète, la Cour de révision approuve l'analyse souveraine des juges du fond qui, sans dénaturer les actes de concession de 1894 et l'avenant de 1952, ont mis en exergue une série d'indices matériels et juridiques convergents : l'indépendance matérielle des magasins situés en sous-sol, l'absence de communication intérieure avec les halles, l'ouverture sur des voies situées à des niveaux différents, l'absence d'aménagements spéciaux propres à les adapter au service communal des Halles et Marchés, la soumission dès l'origine à des régimes administratif, fiscal et locatif distincts des droits de place du marché, et enfin la nature de l'exploitation (vente de vins en gros ne satisfaisant pas directement les besoins alimentaires quotidiens des particuliers). La Cour en déduit que ces locaux, extérieurs aux marchés publics, n'étaient pas affectés au service public communal et relevaient par conséquent du domaine privé de la Commune.

Sur le terrain procédural de l'action du Ministère public (arrêt du 2 novembre 1976), la Cour de révision tire les conséquences logiques et inéluctables de sa décision de 1975. Elle rappelle le fondement textuel de l'action du parquet en matière civile : l'article 67, 2e alinéa, de l'Ordonnance du 10 juin 1859, modifiée par l'article 73 de la Loi du 15 juillet 1965, aux termes duquel « les officiers du Ministère Public agissent d'office lorsque l'ordre public le commande ». Dans son arrêt avant dire droit de 1971, la Cour avait admis que l'ordre public était potentiellement en jeu uniquement parce qu'il était allégué que le litige concernait des biens du domaine public, par nature inaliénables et incompatibles avec la propriété commerciale. Or, l'arrêt de la Cour d'appel du 14 mai 1974, devenu irrévocable par le rejet du pourvoi le 17 avril 1975, a définitivement jugé que les magasins ne dépendaient pas du domaine public de la Commune. Le litige se trouvait ainsi réduit à une pure contestation de droit privé portant sur la gestion du domaine privé communal et la fixation de loyers commerciaux. Le support d'ordre public ayant disparu, la Cour juge « qu'il en résulte nécessairement que le Procureur Général n'avait pas qualité pour interjeter appel des décisions de la Commission arbitrale ». Le nouveau moyen soulevé par le Procureur Général en 1975 — tiré d'un prétendu défaut de qualité de la Commune pour saisir la Commission Arbitrale au titre de son domaine privé — ne pouvait pas même être examiné au fond, le Ministère public étant dépourvu du droit d'agir ab initio.

Sur le terrain procédural des conclusions du Maire de Monaco (arrêt du 2 novembre 1976), la Cour de révision oppose une fin de non-recevoir tout aussi radicale, fondée sur la théorie de l'intérêt à agir et la cohérence procédurale des parties. Le Maire tentait, en fin de procédure, de faire reconnaître une sorte de domanialité publique par accessoire ou par situation (« occupant nécessairement une dépendance du domaine public ») pour anéantir les baux commerciaux. La Cour énonce le principe directeur selon lequel « un plaideur ne peut se faire un grief, à l'encontre d'une décision de justice, de ce que les juges ont entériné ses propres conclusions ». Elle relève ensuite le triple comportement procédural du Maire : premièrement, il est l'auteur de l'assignation initiale devant la Commission Arbitrale aux fins de majoration des loyers (reconnaissant par là même l'existence des baux commerciaux et la compétence de la juridiction) ; deuxièmement, il n'a pas interjeté appel des jugements du 23 juin 1969 qui lui avaient donné satisfaction conformément à ses écritures ; troisièmement, en qualité de défendeur aux recours du Procureur Général, il s'en est constamment rapporté à justice devant toutes les juridictions saisies. En conséquence, faute de grief contre les jugements de première instance et en raison de son attitude procédurale antérieure, il ne saurait être admis à conclure tardivement à l'infirmation des jugements déférés.

C. Le dispositif

Dans sa décision du 17 avril 1975 (statuant sur la question préjudicielle), la Cour de révision prononce le dispositif suivant :

« PAR CES MOTIFS, Rejette le pourvoi : »

Dans son arrêt final du 2 novembre 1976 (vidant le sursis à statuer sur l'instance au fond), la Cour de révision prononce le dispositif suivant :

« PAR CES MOTIFS, Donne acte à G. de ce qu'il intervient volontairement aux lieu et place de la Société Halles du Midi, défenderesse, et qu'il déclare se substituer à cette dernière pour y exercer ses droits et actions, notamment dans la présente instance ; Déclare irrecevables les appels interjetés par le Procureur Général des quatre jugements sus visés rendus le 23 juin 1969 par la Commission arbitrale ; Déclare irrecevables les conclusions précitées du Maire de Monaco ; Dit que les dépens resteront à la charge de l'État ; »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'affaire des Halles et Marchés, cristallisée par les arrêts de la Cour de révision des 17 avril 1975 et 2 novembre 1976, constitue un jalon fondamental du droit monégasque, tant en droit administratif des biens qu'en procédure civile. Sa richesse tient à la manière dont la Haute juridiction articule les concepts classiques du droit public et du droit processuel d'inspiration franco-monégasque pour résoudre un conflit complexe d'intérêts publics et privés.

En premier lieu, s'agissant de la délimitation du domaine public communal, la Cour de révision consacre avec éclat une conception fonctionnelle et matérielle de la domanialité publique, écartant une approche purement globale ou géographique. L'enjeu interprétatif autour de l'article 149 de la loi n° 30 du 3 mai 1920 sur l'organisation municipale était de taille. En prévoyant que font partie du domaine public communal « les marchés, à l'expiration de la concession en cours », le législateur monégasque avait-il entendu ériger l'ensemble du bâtiment abritant le marché en dépendance domaniale par détermination de la loi, indépendamment de l'utilisation réelle de chacune de ses parties ?

En refusant cette automaticité et en combinant l'article 149 avec l'article 152 (relatif au domaine privé), la Cour de révision affirme la primauté du critère de l'affectation au service public. Pour qu'un bien appartienne au domaine public, il ne suffit pas qu'il soit matériellement inclus dans un immeuble abritant un service public ; encore faut-il