Cour de Révision de Monaco, 26 mars 2014, n° 12229

Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 26 mars 2014, n° 12229 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à la Cour de révision de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la passation d'un marché public de travaux et soulève la délicate question de la répartition des compétences juridictionnelles entre les juridictions de l'ordre judiciaire et le Tribunal suprême, juge de l'excès de pouvoir en matière administrative, lorsqu'un candidat évincé sollicite la communication de pièces relatives à la procédure d'attribution.

À l'origine du différend se trouve une initiative de l'État de Monaco qui a lancé, par une lettre de consultation en date du 20 juillet 2010, un appel d'offres restreint en vue de la réalisation d'un projet d'édification immobilière dénommé « Les Tamaris ». Parmi les opérateurs économiques ayant soumissionné à cette consultation figurait la Société anonyme monégasque d'études et de gestion immobilière (ci-après « SAMEGI »).

À l'issue de l'examen des candidatures et des offres, la proposition formulée par la société SAMEGI n'a pas été retenue par l'administration. Par une décision en date du 18 janvier 2011, le Ministre d'État a en effet notifié à cette société le rejet de sa proposition, en motivant cette éviction par la non-conformité de l'offre déposée aux prescriptions techniques du cahier des charges.

Estimant devoir vérifier la régularité du processus de sélection et les conditions dans lesquelles son offre avait été écartée au profit d'un concurrent, la société SAMEGI a entrepris une double démarche contentieuse. D'une part, elle a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État contre la décision de rejet du 18 janvier 2011, lequel recours a été rejeté comme non fondé par une décision ministérielle du 6 juin 2011. D'autre part, et avant même l'issue de ce recours administratif, l'entreprise évincée a cherché à obtenir, par la voie judiciaire, la communication forcée des documents afférents à la procédure d'appel d'offres, se heurtant au refus de l'administration de lui divulguer les pièces concernant les autres candidats.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le parcours procédural de cette affaire, particulièrement sinueux, témoigne de la résistance des juges du fond face aux prérogatives de l'administration et à la délimitation constitutionnelle des compétences juridictionnelles à Monaco.

Le 7 mars 2011, la société SAMEGI a saisi le président du tribunal de première instance d'une requête en compulsoire. Cette mesure d'instruction visait initialement à obtenir la copie de l'intégralité des documents relatifs à l'appel d'offres du 20 juillet 2010, ainsi que de l'ensemble des correspondances échangées entre les services de l'État et les différents candidats ayant participé à la consultation. Par une ordonnance rendue dès le 9 mars 2011, le président du tribunal de première instance a rejeté cette requête.

La société SAMEGI a interjeté appel de cette ordonnance le 24 mars 2011. Devant la Cour d'appel, la requérante a toutefois pris soin de circonscrire significativement le périmètre de ses prétentions probatoires afin de ménager le secret des affaires. Elle a ainsi réduit sa demande de communication à la seule copie du dossier du candidat finalement retenu, en précisant que ce dossier devrait être expurgé d'une série d'éléments sensibles : les informations relatives aux moyens techniques et humains, celles touchant à la certification des systèmes qualité, aux certifications tierces parties ainsi qu'aux certificats de qualification concernant la prestation demandée, de même que toute mention relative aux coordonnées bancaires et aux références autres que celles correspondant à des marchés publics. Sensible à ce cantonnement, la Cour d'appel a, par un arrêt du 5 mai 2011, réformé l'ordonnance entreprise et ordonné la communication sollicitée dans les strictes limites ainsi redéfinies.

Parallèlement à cette instance civile sur requête, le volet proprement administratif du litige suivait son cours. Le 5 août 2011, la société SAMEGI a saisi le Tribunal suprême d'une requête tendant à l'annulation de la décision ministérielle du 6 juin 2011 ayant rejeté son recours gracieux contre l'éviction du 18 janvier 2011. Par une décision du 16 avril 2012, le Tribunal suprême a rejeté cette requête en annulation.

En dépit de ce rejet au fond par le juge administratif, l'arrêt de la Cour d'appel du 5 mai 2011 ordonnant la communication de pièces demeurait dans l'ordonnancement juridique. L'État de Monaco a alors fait délivrer une assignation en interprétation et en rétractation de cet arrêt du 5 mai 2011 devant la même Cour d'appel. Par un nouvel arrêt rendu le 25 juin 2012 en chambre du conseil, la Cour d'appel a débouté l'État de Monaco de sa demande de rétractation. Pour justifier le maintien de l'injonction de communication par l'ordre judiciaire, les juges d'appel ont retenu deux motifs principaux : d'une part, la compétence de principe du juge judiciaire « pour connaître des prestations indemnitaires conséquences de l'annulation d'un acte administratif » ; d'autre part, l'existence d'une intention générale du législateur monégasque d'affirmer la transparence des actes publics, intention que la cour déduisait de la loi du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, et ce, « malgré l'absence de texte applicable en l'espèce ».

L'État de Monaco s'est pourvu en révision contre cet arrêt du 25 juin 2012. Par un premier arrêt rendu le 10 octobre 2013, la Cour de révision a fait droit au pourvoi étatique. Au visa combiné de l'article 90 B 1° de la Constitution et des articles 21 2°, 22 et 852 2° du Code de procédure civile, la Haute juridiction a cassé et annulé en toutes ses dispositions l'arrêt du 25 juin 2012, et a renvoyé la cause et les parties à sa prochaine session utile, en formation autrement composée, afin qu'il soit statué au fond sur la demande de rétractation.

C'est dans ce cadre procédural de renvoi après cassation que la Cour de révision, statuant au fond comme juridiction de renvoi le 26 mars 2014, a été amenée à trancher définitivement le litige au vu des conclusions additionnelles déposées par l'État le 10 décembre 2013 et par la société SAMEGI le 8 janvier 2014.

Devant la Cour de révision statuant au fond, l'État de Monaco, demandeur à la rétractation, articulait une argumentation en deux branches. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité et de l'intérêt à agir, l'État soutenait que l'autorité de la chose jugée attachée à la décision du Tribunal suprême du 16 avril 2012 rendait désormais sans objet la demande de communication de pièces. Selon l'État, cette mesure avait déjà été sollicitée devant le juge constitutionnel et administratif pour les seuls besoins du recours en annulation dirigé contre le rejet de l'offre ; ce recours ayant été définitivement rejeté, la demande de communication se trouvait dépourvue de toute utilité pour la société SAMEGI, ce qui la privait de tout intérêt à agir. En second lieu, sur le terrain de la compétence juridictionnelle, l'État faisait valoir que le contentieux relatif à cette communication de documents — qu'il qualifiait de préparatoire à une éventuelle annulation de la décision de rejet de l'offre — ne ressortissait pas à la compétence du juge judiciaire, mais relevait exclusivement de celle du juge administratif.

En défense, la société SAMEGI opposait une résistance vigoureuse visant à dissocier le contentieux de l'annulation du contentieux de la responsabilité et de la preuve. Elle répliquait que la compétence attribuée au Tribunal suprême pour statuer sur une demande d'annulation d'un acte administratif ne saurait priver un administré de la faculté de saisir le juge judiciaire, juge de droit commun, d'une demande distincte dont l'objectif peut être purement indemnitaire. Dès lors, selon la défenderesse, le rejet de son recours en annulation par le Tribunal suprême ne faisait nullement disparaître son intérêt légitime, constant depuis 2011, à obtenir les pièces réclamées par l'exercice des voies de droit mises à sa disposition. Elle ajoutait que les données sollicitées étaient susceptibles d'apparaître décisives pour une action future et reprochait à l'État de Monaco de retenir indûment ces documents depuis l'arrêt exécutoire du 5 mai 2011 — lequel avait pourtant pris soin de protéger les droits des tiers par l'occultation des données sensibles —, méconnaissant ainsi frontalement le principe d'égalité et le devoir qui s'impose à toute personne, fût-elle publique, d'apporter son concours à la justice en vue de la manifestation de la vérité.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La question de droit soumise à la Cour de révision statuant au fond après cassation mettait en jeu l'articulation fondamentale entre le pouvoir d'injonction probatoire du juge judiciaire de droit commun et le monopole constitutionnel du Tribunal suprême en matière de contrôle de légalité des actes administratifs.

Plus précisément, il s'agissait de déterminer si les juridictions de l'ordre judiciaire, saisies par la voie d'une requête en compulsoire (et, sur recours, d'une demande de rétractation), sont matériellement compétentes (ratione materiae) pour ordonner à l'État de Monaco la communication à un candidat évincé du dossier d'appel d'offres du candidat attributaire d'un marché public, au motif que cette mesure d'instruction pourrait servir des fins indemnitaires relevant du juge de droit commun, ou si une telle demande se heurte à l'incompétence de l'ordre judiciaire dès lors que le refus de communication opposé par l'administration s'analyse lui-même comme une décision administrative dont la contestation par la voie du recours pour excès de pouvoir ou l'appréciation de validité relève de la compétence exclusive du Tribunal suprême en vertu de l'article 90 B de la Constitution.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher cette question de compétence matérielle, la Cour de révision adopte une motivation d'une grande concision, caractéristique du style des juridictions suprêmes, mais d'une rigueur juridique absolue qui balaie l'intégralité de l'argumentation finaliste développée par la société défenderesse et précédemment accueillie par la Cour d'appel.

Le raisonnement de la Haute juridiction s'articule autour d'un syllogisme constitutionnel strict, ancré dans le texte même de la norme fondamentale monégasque :

1. La majeure constitutionnelle : La Cour rappelle tout d'abord la règle de répartition des compétences édictée par la Constitution. Elle énonce ainsi « qu'aux termes de l'article 90 B de la Constitution, les recours en excès de pouvoir et appréciation de validité des actes administratifs ressortissent à la compétence du Tribunal suprême ». Ce faisant, la Cour pose le principe selon lequel le juge judiciaire ne peut ni annuler un acte administratif, ni en apprécier lui-même la légalité ou la validité, cette prérogative étant constitutionnellement réservée au Tribunal suprême.

2. La mineure et la qualification juridique du refus : Procédant à une requalification décisive de l'objet même du litige, la Cour de révision déplace le curseur d'analyse. Là où la société SAMEGI et la Cour d'appel voyaient une simple mesure d'instruction probatoire (un compulsoire) préparatoire à un éventuel contentieux indemnitaire devant le juge civil, la Cour de révision identifie l'existence d'un acte administratif préalable et autonome. Elle relève en effet « qu'il en va ainsi de la décision, sur laquelle il [le Tribunal suprême] ne s'est pas prononcé, et par laquelle le Ministre d'État a refusé à la société SAMEGI dont la candidature n'a pas été retenue, la communication de tout ou partie des pièces de la procédure ayant concerné un autre candidat ». Par cette incise capitale (« sur laquelle il ne s'est pas prononcé »), la Cour répond implicitement au moyen de l'État tiré de l'autorité de la chose jugée tout en scellant le sort de la compétence : l'arrêt du Tribunal suprême du 16 avril 2012 n'avait statué que sur la légalité du rejet de l'offre (décision des 18 janvier et 6 juin 2011), et non sur la légalité de la décision distincte par laquelle le Ministre d'État a refusé de communiquer les pièces du marché. Or, ce refus de communication constitue lui-même une décision administrative détachable et faisant grief.

3. La conclusion juridictionnelle : Dès lors que le refus du Ministre d'État de communiquer le dossier du concurrent retenu est qualifié d'acte administratif, ordonner en justice la communication forcée de ces pièces revient nécessairement, pour le juge saisi, à apprécier la validité de cette décision administrative de refus, voire à l'annuler implicitement en la privant de tout effet juridique pour lui substituer une injonction contraire. Une telle opération intellectuelle et juridique relevant, par nature, du recours pour excès de pouvoir ou de l'appréciation de validité des actes administratifs au sens de l'article 90 B de la Constitution, elle échappe radicalement à la compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire pour ressortir au monopole du Tribunal suprême.

En conséquence, sans qu'il soit besoin d'examiner l'intérêt à agir de la société au regard d'une hypothétique action indemnitaire ni la portée générale de la loi du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs, l'obstacle constitutionnel d'incompétence ratione materiae commande à la Cour de révision, statuant comme cour de renvoi, de déclarer fondée la demande en rétractation de l'État et de constater l'incompétence de la juridiction judiciaire.

C. Le dispositif

En conclusion de son délibéré, la Cour de révision prononce le dispositif suivant :

« PAR CES MOTIFS,

Recevant la demande en rétractation, la dit fondée ;

Dit la juridiction judiciaire incompétente pour ordonner la communication du dossier d'appel d'offres du candidat retenu lors de l'appel restreint résultant de la lettre de consultation du 20 juillet 2010 pour l'édification du projet immobilier « Les Tamaris » ;

Condamne la société SAMEGI aux entiers frais et dépens de l'instance, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat défenseur, sous sa due affirmation. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 26 mars 2014 par la Cour de révision constitue une décision de principe majeure dans l'architecture du droit public et du droit processuel monégasques. Il vient clarifier avec une fermeté exemplaire les frontières de la dualité de juridictions si particulière que connaît la Principauté de Monaco, tout en mettant un coup d'arrêt aux tentatives prétoriennes des juges du fond visant à ériger le juge judiciaire en juge de la transparence administrative par le truchement des mesures d'instruction in futurum ou des requêtes en compulsoire.

Pour mesurer la portée exacte de cette décision, il convient de rappeler la singularité du système juridictionnel monégasque, telle qu'elle transparaît directement des visas et des motifs de l'arrêt commenté. Contrairement au modèle français qui repose sur une séparation organique complète entre un ordre judiciaire et un ordre administratif doté d'une compétence générale pour l'ensemble du contentieux administratif, la Principauté de Monaco connaît un système d'unité de juridiction tempéré par une attribution constitutionnelle spéciale. Les tribunaux judiciaires constituent le juge de droit commun, y compris en matière administrative, notamment pour le contentieux de pleine juridiction et le contentieux indemnitaire. C'est d'ailleurs sur ce postulat exact — la compétence du juge judiciaire « pour connaître des prestations indemnitaires conséquences de l'annulation d'un acte administratif » (laquelle découle des dispositions du Code de procédure civile visées lors de la cassation du 10 octobre 2013, notamment l'article 21 2°) — que la Cour d'appel s'était fondée dans son arrêt du 25 juin 2012 pour retenir sa compétence.

Toutefois, cette plénitude de juridiction des tribunaux civils trouve sa limite absolue dans l'article 90 B de la Constitution. Ce texte fondamental réserve exclusivement au Tribunal suprême, statuant en matière administrative, les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que l'octroi des indemnités qui en résultent et, par voie de question préjudicielle (visée à l'article 90 B 1° et 3° combinés avec le Code de procédure civile), l'appréciation de la validité de ces actes administratifs.

Toute la tension juridique de l'affaire État de Monaco c/ SAMEGI résidait dans la zone grise située à la confluence de ces deux compétences : un administré peut-il utiliser une voie procédurale purement civile — la requête en compulsoire, ancêtre et équivalent fonctionnel du référé probatoire destiné à obtenir la communication de pièces détenues par un tiers ou un adversaire — à l'encontre de l'État, en invoquant la préparation d'un éventuel contentieux indemnitaire devant le juge civil ?

Dans ses arrêts des 5 mai 2011 et 25 juin 2012, la Cour d'appel avait fait preuve d'une audace certaine. Prenant acte d'un vide législatif (« malgré l'absence de texte applicable en l'espèce » régissant l'accès aux documents administratifs ou le référé précontractuel en matière de marchés publics), les juges du second degré avaient cru pouvoir dégager un principe général de « transparence des actes publics » à partir de « l'intention du législateur exprimée par la loi du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ». En combinant cet esprit de transparence avec le principe processuel selon lequel chacun est tenu d'apporter son concours à la justice en vue de la manifestation de la vérité (argument repris avec force par la société SAMEGI devant la Cour de révision), la Cour d'appel avait estimé que le juge judiciaire pouvait contraindre l'administration à ouvrir ses dossiers d'appels d'offres, sous réserve d'occulter les secrets d'affaires des entreprises concurrentes.

La Cour de révision, d'abord par son arrêt de cassation du 10 octobre 2013 (rendu aux visas des articles 90 B 1° de la Constitution et 21 2°, 22 et 852 2° du Code de procédure civile), puis par le présent arrêt sur le fond du 26 mars 2014, condamne sans appel ce syncrétisme constructiviste.

L'apport majeur de l'arrêt du 26 mars 2014 réside dans l'utilisation de la théorie de l'acte administratif de refus comme verrou de compétence. En énonçant que le refus du Ministre d'État de communiquer les pièces de la procédure d'appel d'offres ayant concerné un autre candidat constitue en lui-même un acte administratif dont le contentieux (excès de pouvoir et appréciation de validité) relève de l'article 90 B de la Constitution, la Cour de révision consacre une conception matérielle et objective de l'acte administratif.

Peu importe l'habillage procédural donné par le requérant à son action (une requête en compulsoire) et peu importe la finalité ultime qu'il lui assigne (une hypothétique action en responsabilité civile délictuelle ou quasi-délictuelle contre l'État devant le tribunal de première instance). Dès lors que l'administration a opposé un refus de communication — fût-il implicite ou exprimé en cours d'instance —, ce refus matérialise une décision administrative d'autorité. Or, pour le juge judiciaire, passer outre ce refus en ordonnant la production forcée des pièces par voie de compulsoire impliquerait nécessairement de juger que l'administration a illégalement retenu ces documents. Ce serait donc apprécier la validité d'un acte administratif et, en pratique, l'annuler ou le priver d'effet par voie d'injonction, ce que la Constitution interdit formellement aux juridictions judiciaires.

En outre