Tribunal Suprême de Monaco, 27 novembre 1926, n° 27430
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 27 novembre 1926, n° 27430 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 27 novembre 1926 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans les premiers temps de l'application de la Constitution monégasque du 5 janvier 1911 et de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 qui a réglé l'organisation et le fonctionnement de cette haute juridiction.
À l'origine du différend se trouve un litige d'ordre civil opposant, d'une part, les sieurs P. et C., et, d'autre part, le sieur L. M. La nature exacte de l'objet initial du litige civil ainsi que le détail des faits matériels ayant conduit les parties devant le juge judiciaire ne sont pas explicités (non précisé dans la décision). Toutefois, les motifs de la décision laissent apparaître que le litige avait trait à une question de « statut réel » et touchait « aux droits et démembrement de la propriété ».
Dans le cadre de cette instance initiale, un jugement a été contradictoirement rendu par le Tribunal Civil à l'encontre du sieur L. M. Insatisfait de cette décision judiciaire, le sieur L. M. a formé un pourvoi en révision. À l'époque des faits, et selon l'organisation juridictionnelle alors en vigueur telle qu'elle ressort des énonciations de l'arrêt, ce pourvoi a été soumis à l'examen du Conseil de Révision. Ce dernier a procédé à l'examen du pourvoi, une question s'étant d'ailleurs posée quant au point de savoir s'il avait statué uniquement sur pièces et sans débats oraux. À l'issue de cet examen, le Conseil de Révision a émis un avis d'ordre juridique soumis à l'appréciation souveraine du Prince.
Sur le fondement de cet avis du Conseil de Révision, S.A.S. Monseigneur le Prince de Monaco a pris une Ordonnance Souveraine en date du 2 avril 1926, accueillant ainsi la démarche du sieur L. M. relative au jugement du Tribunal Civil. C'est l'intervention de cet acte souverain en matière judiciaire qui a cristallisé le contentieux constitutionnel, les sieurs P. et C. estimant que les conditions dans lesquelles cette Ordonnance Souveraine était intervenue, ainsi que ses effets sur leurs droits patrimoniaux, méconnaissaient les garanties fondamentales nouvellement instituées par la charte constitutionnelle de 1911.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Face à l'Ordonnance Souveraine du 2 avril 1926, les sieurs P. et C. ont saisi le Tribunal Suprême par une requête en date à Monaco du 12 mai 1926. Par cet acte introductif d'instance, les requérants ont déféré ladite Ordonnance à la censure de la haute juridiction afin d'en obtenir l'annulation. Au soutien de leur requête initiale, ils faisaient valoir que l'Ordonnance attaquée violait les droits et libertés garantis par la Constitution monégasque du 5 janvier 1911, au motif précis qu'elle avait enfreint les lois de la procédure. Selon la thèse développée par les requérants, le respect des lois de la procédure renferme les garanties élémentaires de la liberté civile des particuliers, et plus spécifiquement les droits de la défense. Ils reprochaient notamment au Conseil de Révision de ne pas avoir procédé à l'aide de débats oraux, mais uniquement sur pièces, lors de l'examen du pourvoi formé par le sieur M.
Au cours de l'instruction et lors des débats devant le Tribunal Suprême, les requérants, représentés par Maître Coutret, avocat au barreau de Nice, ont enrichi leur argumentation juridique. Outre le moyen initial tiré de la violation des lois de la procédure et des droits de la défense, ils ont soutenu, à titre principal ou subsidiaire, que l'Ordonnance Souveraine entreprise portait également atteinte à un autre droit fondamental garanti par la Constitution : le principe de l'inviolabilité de la propriété.
En défense, le sieur L. M., représenté par Maître Lambert, avocat défenseur près la Cour d'appel, a déposé un mémoire en réponse le 4 juin 1926 tendant au rejet pur et simple du pourvoi. L'argumentation du défendeur s'articulait autour de trois axes distincts : l'incompétence de la juridiction, l'irrecevabilité d'une partie des moyens, et le mal-fondé du recours. En premier lieu, sur le terrain de la compétence, le défendeur contestait la possibilité même pour le Tribunal Suprême de connaître de la requête par un double motif. D'une part, il soutenait que l'annulation demandée porterait atteinte à une décision de justice passée en force de chose jugée. D'autre part, il affirmait qu'une telle mesure constituerait une rétractation d'une Ordonnance Souveraine, prérogative qui échapperait au juge constitutionnel. En deuxième lieu, sur le terrain de la recevabilité procédurale, le sieur M. plaidait que le Tribunal Suprême était lié par les termes stricts de la requête introductive d'instance. Se fondant sur le fait que le pourvoi du 12 mai 1926 ne visait que l'atteinte aux lois de la procédure, il soutenait que les requérants n'étaient plus recevables à invoquer ultérieurement, en cours d'instance, le moyen nouveau tiré de la violation du principe de l'inviolabilité de la propriété. En troisième lieu, sur le fond, le mémoire en réponse faisait valoir que le recours formé visait l'atteinte à des droits qui ne seraient pas compris parmi ceux limitativement garantis par la loi constitutionnelle.
Lors de l'audience, après la lecture du rapport par Monsieur le Conseiller Moreau et les plaidoiries des avocats des deux parties, le Ministère Public a été entendu en ses conclusions et a déclaré s'en rapporter à la sagesse du Tribunal.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La présente affaire, d'une richesse remarquable pour l'édification du droit du contentieux constitutionnel monégasque, soumettait au Tribunal Suprême trois séries de questions juridiques fondamentales, touchant successivement à l'étendue de sa compétence d'attribution, aux règles gouvernant l'instance devant lui, et à la consistance matérielle des droits fondamentaux protégés par la Constitution du 5 janvier 1911.
Premièrement, sur le plan de la compétence : le Tribunal Suprême est-il compétent pour connaître d'un recours en annulation dirigé contre une Ordonnance Souveraine prise en matière judiciaire sur l'avis du Conseil de Révision, ou un tel recours se heurte-t-il à l'autorité de la chose jugée et à l'impossibilité pour le juge de rétracter un acte du Prince Souverain ?
Deuxièmement, sur le plan de la procédure : l'obligation d'énoncer les faits et moyens dans la requête introductive d'instance, prescrite par l'article 12 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911, fait-elle obstacle à ce que le requérant soulève des moyens nouveaux jusqu'à la clôture des débats, y compris par de simples observations orales à la barre ?
Troisièmement, sur le fond du droit : d'une part, la garantie constitutionnelle de l'inviolabilité de la propriété peut-elle être utilement invoquée à l'encontre d'une décision rendue en matière judiciaire statuant sur un litige privé relatif au statut réel et aux démembrements de la propriété ? D'autre part, l'énumération des droits et libertés figurant au Titre II de la Constitution de 1911 présente-t-elle un caractère limitatif excluant de la protection constitutionnelle le respect des lois de la procédure et les droits de la défense ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le Tribunal Suprême structure sa motivation en trois temps rigoureux, répondant successivement aux exceptions d'incompétence et d'irrecevabilité soulevées par la défense avant d'examiner et d'écarter au fond les deux moyens d'inconstitutionnalité soutenus par les requérants.
1. L'affirmation de la compétence du Tribunal Suprême par la qualification des actes en cause
Pour écarter la double exception d'incompétence soulevée par le sieur M., le Tribunal Suprême procède à une analyse précise de la nature juridique de l'intervention du Conseil de Révision et de l'office même du juge constitutionnel.
Répondant au premier grief selon lequel le recours porterait atteinte à l'autorité de la chose jugée, le Tribunal relève que « le Conseil de Révision n'a pas rendu une sentence judiciaire susceptible d'acquérir l'autorité de la chose jugée mais a émis un avis d'ordre juridique soumis à l'appréciation souveraine du Prince ». Par cette qualification, la haute juridiction rappelle le mécanisme institutionnel de la justice retenue qui caractérisait alors la procédure de révision : l'organe consultatif ne tranche pas lui-même le litige par un arrêt revêtu de la force de chose jugée ; il éclaire le Prince qui, seul, décide par voie d'Ordonnance Souveraine. Dès lors, l'obstacle tiré de l'intangibilité d'une décision juridictionnelle définitive est inopérant.
Répondant au second grief assimilant le recours à une demande de rétractation d'une Ordonnance Souveraine, le Tribunal opère une distinction conceptuelle fondamentale entre la rétractation et l'annulation. Il énonce que « la décision sollicitée du Tribunal Suprême ne saurait consister aux termes du statut fondamental de ce tribunal que dans l'annulation et non dans la rétractation d'une ordonnance intervenue, rétractation qui ne pourrait être en aucun cas que l'œuvre propre du Prince Souverain ». La rétractation est l'acte par lequel l'auteur même d'une norme décide de la retirer de l'ordonnancement juridique ; elle relève de la compétence exclusive du Prince. En revanche, l'annulation est l'acte juridictionnel par lequel le Tribunal Suprême, agissant dans le cadre des attributions que lui confère son statut fondamental, met à néant une décision souveraine jugée contraire aux principes essentiels de la Constitution. La requête ne tendant qu'à cette « mise à néant », le Tribunal Suprême retient pleinement sa compétence.
2. La consécration de la recevabilité des moyens nouveaux jusqu'à la clôture des débats
Examinant ensuite la fin de non-recevoir opposée au moyen tiré de la violation du droit de propriété, lequel n'avait pas été mentionné dans la requête initiale du 12 mai 1926, le Tribunal Suprême livre une interprétation libérale et téléologique de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 réglant sa procédure.
Le juge procède à une lecture combinée des articles 12 et 20 de ce texte. Il concède d'abord que l'article 12 prescrit effectivement que la requête introductive doit énoncer les faits et moyens invoqués. Toutefois, il refuse d'en déduire une règle d'immutabilité absolue des moyens dès le dépôt de la requête. Selon le Tribunal, « il ne s'en suit pas que jusqu'à la clôture des débats, fût-ce par de simples observations orales, les justiciables, ne sont pas fondés à faire valoir tous les arguments qui seraient de nature à garantir les droits qu'ils tiennent de la volonté même du Souverain ».
Cette solution est confortée par la lettre de l'article 20 de la même Ordonnance, qui prévoit expressément la possibilité d'entendre les parties en leurs observations et plaidoiries. Pour donner un effet utile à cette phase orale de la procédure et assurer une protection effective des droits constitutionnels octroyés par le Prince, le Tribunal Suprême juge qu'il a « qualité pour apprécier tous les moyens qui sont produits à sa barre » jusqu'à la clôture des débats. Le moyen nouveau est donc déclaré recevable.
3. Le rejet au fond par une délimitation stricte du champ des droits constitutionnels
Ayant affirmé sa compétence et la recevabilité de l'ensemble de l'argumentation des requérants, le Tribunal Suprême aborde le fond du droit et rejette successivement les deux branches du recours par une interprétation stricte de son office et du texte constitutionnel.
S'agissant, en premier lieu, de l'atteinte alléguée au principe de l'inviolabilité de la propriété, la haute juridiction recherche l'intention du Constituant de 1911. Elle affirme avec force que « la constitution a eu pour objet d'empêcher le fait du Prince qui, par sa seule volonté, tenterait de déposséder en tout ou en partie un de ses sujets ou habitant de la Principauté du droit de propriété individuelle ». La garantie constitutionnelle de la propriété est donc conçue verticalement, comme un rempart contre l'arbitraire de la puissance publique et la spoliation autoritaire (le « fait du Prince »). À l'inverse, le Tribunal refuse catégoriquement d'étendre cette garantie au règlement des litiges patrimoniaux entre personnes privées. Il juge qu'il ne saurait être question de soumettre à son contrôle de constitutionnalité « une décision rendue en matière judiciaire qui statuerait sur une question de statut réel ». La justification de cette exclusion est d'ordre institutionnel et systémique : si le Tribunal Suprême acceptait de contrôler de telles décisions sous l'angle du droit de propriété, il se transformerait en « un quatrième degré de juridiction ayant pouvoir de statuer, lorsque des litiges auraient trait aux droits et démembrement de la propriété ». Estimant qu'il est « incontestable que le Tribunal Suprême ne saurait prétendre à une telle attribution », il écarte le moyen.
S'agissant, en second lieu, de l'atteinte à la liberté civile inhérente au respect des lois de procédure et aux droits de la défense, le Tribunal Suprême s'en tient à une exégèse littérale de la Constitution du 5 janvier 1911. Il rappelle qu'aux termes de l'article 14 de la Constitution, il est institué pour statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le Titre II de ladite Constitution. Or, le Tribunal constate que « le Titre 2 de la Constitution a garanti huit droits et libertés » et pose en principe absolu « que cette énumération est limitative ». Constatant que « les droits de la défense invoqués par les sieurs P. et C. n'y figurent pas », le juge constitutionnel en déduit qu'ils sont dépourvus de valeur constitutionnelle. En conséquence, il juge inutile d'examiner la régularité de la procédure suivie devant le Conseil de Révision, et notamment de rechercher si ce dernier devait organiser des débats oraux plutôt que de statuer sur pièces.
C. Le dispositif
Au terme de ce raisonnement, le Tribunal Suprême prononce le rejet de la requête par un dispositif concis :
« Par ces motifs : Décide : La requête des sieurs P. et C. est rejetée. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
Rendue le 27 novembre 1926, cette décision figure parmi les tout premiers arrêts du Tribunal Suprême de Monaco, institué par la Constitution du 5 janvier 1911 et considéré par l'histoire du droit public comme la plus ancienne juridiction constitutionnelle du monde. À ce titre, l'arrêt P. et C. c/ sieur M. revêt un caractère fondateur et matriciel. Il pose les jalons essentiels de la justice constitutionnelle monégasque sous l'empire de la charte de 1911, en définissant avec une grande netteté l'équilibre entre l'audace juridictionnelle — quant à l'affirmation de sa compétence et au libéralisme de sa procédure — et l'autolimitation — quant à la définition de son office face au juge judiciaire et à l'interprétation stricte du catalogue des droits fondamentaux.
1. La soumission des actes du Prince en matière de justice retenue au contrôle de constitutionnalité
Le premier apport majeur de la décision réside dans la reconnaissance de la compétence du Tribunal Suprême pour contrôler une Ordonnance Souveraine prise sur avis du Conseil de Révision. Pour mesurer la portée de cette solution, il convient de se replacer dans l'architecture institutionnelle décrite par l'arrêt. Le Conseil de Révision n'était pas encore une juridiction souveraine rendant des arrêts définitifs en son nom propre, mais un organe consultatif émettant un « avis d'ordre juridique soumis à l'appréciation souveraine du Prince ». C'est l'Ordonnance Souveraine subséquente qui donnait force exécutoire à la solution du litige.
En acceptant de connaître d'un recours dirigé contre une telle Ordonnance, le Tribunal Suprême affirme que la nature formellement souveraine de l'acte ne le soustrait pas au contrôle de constitutionnalité. L'argumentation du défendeur tentait d'enfermer le Tribunal dans un dilemme : soit l'acte est juridictionnel et il est protégé par l'autorité de la chose jugée, soit l'acte est princier et sa remise en cause équivaut à une rétractation impossible pour un juge. Le Tribunal Suprême brise ce dilemme avec une remarquable habileté théorique. D'une part, en déniant à l'avis du Conseil de Révision le caractère de « sentence judiciaire susceptible d'acquérir l'autorité de la chose jugée », il fait tomber l'immunité juridictionnelle. D'autre part, en distinguant l'annulation contentieuse de la rétractation gracieuse, il légitime pleinement son intervention face au pouvoir souverain. La rétractation appartient au Prince, auteur de l'acte ; mais l'annulation, définie comme « la mise à néant d'une décision souveraine qui [...] a paru contraire aux principes essentiels de la Constitution Monégasque », constitue l'essence même de la mission confiée au Tribunal Suprême par son statut fondamental. Ce faisant, le juge constitutionnel démontre que l'octroi de la Constitution de 1911 par le Prince Souverain implique nécessairement la soumission des Ordonnances Souveraines au respect des droits constitutionnels, sous la sanction de l'annulation juridictionnelle.
2. Le refus de s'ériger en quatrième degré de juridiction et la conception du droit de propriété
Si le Tribunal Suprême se reconnaît compétent en la forme pour examiner l'Ordonnance Souveraine, il referme immédiatement la porte au fond dès lors que cet acte intervient « en matière judiciaire » pour trancher un litige de droit privé. L'apport de l'arrêt sur ce point est capital pour la délimitation des frontières entre le contentieux constitutionnel et le contentieux judiciaire ordinaire.
Les requérants tentaient d'utiliser le droit de propriété, constitutionnellement garanti, comme un vecteur permettant au Tribunal Suprême de réexaminer le bien-fondé d'une décision statuant sur une question de « statut réel » et de « démembrement de la propriété ». Le Tribunal Suprême oppose à cette tentative un refus catégorique, motivé par deux considérations complémentaires.
La première est d'ordre substantiel et historique : elle tient à la finalité même de la garantie constitutionnelle de la propriété. En affirmant que « la constitution a eu pour objet d'empêcher le fait du Prince qui, par sa seule volonté, tenterait de déposséder en tout ou en partie un de ses sujets ou habitant de la Principauté du droit de propriété individuelle », le Tribunal livre une interprétation stricte de l'inviolabilité de la propriété. Dans l'esprit des textes de 1911, tel que révélé par le juge de 1926, les droits fondamentaux sont avant tout des garanties publiques opposables à la puissance étatique ou princière pour prévenir l'arbitraire exécutif ou législatif (le « fait du Prince »). Ils n'ont pas vocation à régir horizontalement les conflits de propriété entre particuliers, lesquels relèvent de l'application ordinaire du droit civil par les tribunaux judiciaires.
La seconde considération est d'ordre organique et fonctionnel : c'est le refus du « quatrième degré de juridiction ». La formule employée par le Tribunal Suprême est d'une grande modernité et résonne avec les préoccupations constantes de toutes les cours constitutionnelles et européennes contemporaines. Après le Tribunal Civil, la Cour d'appel (implicitement présente dans l'organisation judiciaire évoquée par la qualité de l'avocat défenseur) et le Conseil de Révision, le Tribunal Suprême refuse de devenir une instance de super-révision où tout plaideur évincé dans un procès immobilier ou patrimonial viendrait invoquer son droit constitutionnel de propriété pour contester l'application des règles du statut réel. L'attribution du Tribunal Suprême est le contrôle de la constitutionnalité des actes, non la