Tribunal Suprême de Monaco, 07 décembre 1938, n° 27441

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 décembre 1938, n° 27441 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans l'interpellation et la détention d'un ressortissant étranger sur le territoire monégasque dans le cadre d'une procédure d'entraide répressive internationale dépourvue de cadre conventionnel formel. Le requérant, le sieur W. L., se déclarant originaire de Vienne, en Autriche, et exerçant la profession d'opérateur de cinéma, faisait l'objet de recherches initiées par les autorités judiciaires allemandes. Plus précisément, le parquet de Berlin le recherchait pour des faits qualifiés de vol de bijoux.

Le déclenchement des opérations policières à Monaco résulte d'une transmission d'informations par les autorités françaises. La police monégasque a en effet été avisée par la Sûreté Nationale Française de l'existence des recherches diligentées par le parquet de Berlin à l'encontre de l'intéressé. Le 13 juin 1938, alors que le sieur W. L. s'était présenté au Consulat de France, il a été conduit au Commissariat de police de Monaco.

À compter de cette date du 13 juin 1938, le sieur W. L. a fait l'objet d'une mesure de garde à vue au sein du commissariat. La décision précise la nature spécifique de cette privation initiale de liberté : il s'agissait d'une « mesure préalable et conditionnelle » prise dans l'attente de la réception d'une communication officielle émanant des autorités diplomatiques allemandes, en l'occurrence un télégramme de l'Ambassade d'Allemagne à Paris.

Ce télégramme officiel est parvenu aux autorités monégasques le lendemain, soit le 14 juin 1938. Adressé au Procureur général de la Principauté, ce document sollicitait formellement l'arrestation du sieur W. L. et annonçait qu'une demande d'extradition était formulée à son encontre pour un délit de droit commun, expressément qualifié de « délit non politique ».

Sur le fondement de ce télégramme diplomatique, le sieur W. L. a été incarcéré à la maison d'arrêt de Monaco. Dès son incarcération le 14 juin 1938, il a été soumis à un premier interrogatoire. La détention s'est poursuivie dans l'attente de l'acheminement complet du dossier extraditionnel par la voie diplomatique. Environ un mois plus tard, le 13 juillet 1938, les pièces diplomatiques officielles sont parvenues aux autorités monégasques. Ce dossier comprenait un mandat d'arrêt ainsi qu'une demande formelle d'extradition. À cette même date du 13 juillet 1938, le sieur W. L. a subi un second interrogatoire au cours duquel il lui a été donné connaissance de l'ensemble de ces pièces diplomatiques (mandat d'arrêt et demande d'extradition).

Estimant que la privation de liberté dont il faisait l'objet depuis le 13 juin 1938 était dépourvue de base légale et violait ses droits fondamentaux garantis par le texte constitutionnel monégasque ainsi que par la législation pénale procédurale interne, le sieur W. L. a entrepris de contester la régularité de son arrestation et de sa détention devant la juridiction constitutionnelle et administrative suprême de la Principauté.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête datée du 11 août 1938, le sieur W. L. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco. L'objet de son recours tendait, à titre principal, à obtenir l'annulation, comme étant à la fois arbitraire et inconstitutionnelle, de la décision en vertu de laquelle il avait été arrêté à Monaco le 13 juin 1938. À titre subséquent et par voie de conséquence directe de cette annulation, le requérant demandait au Tribunal Suprême d'ordonner sa remise immédiate en liberté.

Au soutien de ses prétentions, le requérant articulait son argumentation autour de cinq moyens, que la haute juridiction a choisi de réunir pour les examiner conjointement. Ces moyens étaient pris de la violation de plusieurs normes de valeurs hiérarchiques distinctes au sein de l'ordre juridique monégasque :

• En premier lieu, le requérant invoquait la violation de l'article 6 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911 (également désignée dans le corps de l'arrêt sous la date du 7 janvier 1911, et révisée le 18 novembre 1917), texte garantissant la liberté individuelle et exigeant, hors le cas de flagrant délit, l'intervention préalable d'une ordonnance motivée d'un juge pour procéder à une arrestation ;
• En deuxième lieu, il soulevait la méconnaissance des dispositions internes régissant la procédure pénale, visant spécifiquement les articles 5, 9 et 159 du Code de procédure pénale monégasque ;
• En troisième lieu, enfin, il excipait de la violation générale des « règles de l'extradition », soutenant que la procédure suivie à son encontre ne respectait pas les garanties requises en la matière, d'autant plus en l'absence de cadre légal ou conventionnel spécifique.

En défense, Son Excellence le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a déposé une contre-requête concluant au rejet pur et simple de la requête introduite par le sieur W. L. Le Ministère public, représenté par le Procureur général, a également présenté ses conclusions lors de l'audience (le sens précis du détail de ces conclusions n'étant pas littéralement reproduit, bien que l'intitulé de l'affaire oppose le requérant au Ministère public).

L'instruction de l'affaire et le déroulement de l'audience devant le Tribunal Suprême ont donné lieu à l'audition du rapport de M. Bricout, Vice-Président du Tribunal. Fait notable illustrant le caractère contradictoire et oral des débats devant la haute juridiction, non seulement les conseils des parties, Maître Auréglia et Maître Coutret, avocats, ont été entendus en leurs observations, mais le requérant, le sieur W. L., a lui-même été entendu personnellement en ses explications par le Tribunal, avant que le Procureur général ne développe ses conclusions.

Avant d'aborder le fond du litige, le Tribunal Suprême a dû statuer sur la recevabilité de la requête au regard des délais procéduraux régissant sa saisine, fixés par la Constitution du 5 janvier 1911 révisée le 18 novembre 1917 et par l'Ordonnance du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Constatant que l'arrestation contestée avait eu lieu le 13 juin 1938 et que la requête avait été formée le 11 août 1938, la juridiction a relevé que le recours avait été régulièrement introduit dans le délai légal de deux mois à compter du jour où a eu lieu le fait sur lequel il se fonde, déclarant ainsi la requête pleinement recevable.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire posait au Tribunal Suprême une question de droit fondamentale touchant à l'articulation entre la protection constitutionnelle de la liberté individuelle et les exigences propres à l'entraide répressive internationale en l'absence de texte écrit.

De manière précise, le problème juridique soumis à la haute juridiction peut être formulé ainsi : les garanties constitutionnelles et procédurales de droit interne relatives à la liberté individuelle, et notamment l'exigence posée par l'article 6 de l'Ordonnance Constitutionnelle selon laquelle nul ne peut être arrêté hors le cas de flagrant délit qu'en vertu d'une ordonnance motivée du juge, sont-elles applicables à l'arrestation et à la détention d'un étranger opérées sur le territoire monégasque dans le cadre d'une procédure d'extradition, et selon quelles normes la régularité d'une telle arrestation doit-elle être appréciée lorsqu'il n'existe à Monaco ni loi interne sur l'extradition, ni convention diplomatique d'extradition conclue avec l'État requérant ?

Cette interrogation centrale impliquait pour le juge constitutionnel monégasque de déterminer, d'une part, la nature juridique exacte de la procédure d'extradition afin d'en déduire son régime au regard des règles judiciaires internes, et, d'autre part, d'identifier les sources du droit applicables pour contrôler l'absence d'arbitraire d'une privation de liberté extraditionnelle intervenant dans un vide législatif et conventionnel formel.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête du sieur W. L. et valider la régularité de son arrestation ainsi que de sa détention en vue d'extradition, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en quatre étapes logiques, alliant constatation du cadre normatif, qualification juridique de l'institution de l'extradition, substitution d'un corps de principes autonomes aux règles internes écartées, et contrôle concret des actes accomplis par les autorités policières et judiciaires.

En premier lieu, la haute juridiction procède à un constat liminaire essentiel quant à l'état du droit positif applicable à l'espèce. Elle relève « qu'il est constant qu'il n'existe à Monaco aucune disposition législative sur l'extradition ni aucune convention diplomatique entre la Principauté de Monaco et l'Allemagne, réglant les conditions de l'extradition ». Ce constat d'une double lacune — absence de loi interne régissant la matière et absence de traité bilatéral liant Monaco à l'État requérant — ne conduit toutefois pas le Tribunal à conclure à l'impossibilité juridique d'extrader ou d'arrêter aux fins d'extradition. Au contraire, ce silence des textes écrits sert de prémisse à la détermination d'un régime juridique spécifique.

En deuxième lieu, le Tribunal Suprême répond directement au moyen tiré de la violation de l'article 6 de la Constitution et des articles du Code de procédure pénale en opérant une distinction radicale entre la procédure pénale interne et la procédure d'extradition. Tout en rappelant la teneur de la garantie constitutionnelle — selon laquelle, « hors le cas de flagrant délit, nul ne peut être arrêté qu'en vertu de l'Ordonnance motivée du juge » —, la juridiction affirme avec force que « cette disposition ne saurait recevoir son application dans la procédure d'extradition ». Pour justifier cette exclusion du texte constitutionnel et des articles 5, 9 et 159 du Code de procédure pénale, le Tribunal livre une définition ontologique de l'extradition : celle-ci est qualifiée de procédure « de nature diplomatique et exclusive des formes judiciaires ». Parce que l'extradition relève par essence des relations internationales de gouvernement à gouvernement (nature diplomatique) et ne constitue pas l'exercice par l'État requis de son propre pouvoir de juger l'infraction, les formes judiciaires prévues par la Constitution et le Code de procédure pénale pour la répression interne (telle l'ordonnance motivée d'un juge national) lui sont étrangères et inapplicables.

En troisième lieu, ayant écarté les règles constitutionnelles et législatives de procédure pénale interne tout en ayant constaté l'absence de loi spéciale ou de traité, le Tribunal Suprême ne consacre pas pour autant un pouvoir discrétionnaire absolu ou arbitraire de l'exécutif. Il soumet la régularité de l'arrestation au respect de normes non écrites ou générales, qu'il désigne sous les expressions de « droit commun législatif en matière d'extradition » et de « principes qui régissent la matière de l'extradition ». Ainsi, à défaut de texte formel, l'action des autorités monégasques demeure encadrée par les principes généraux du droit de l'extradition, lesquels imposent des conditions de forme et de fond minimales pour légitimer la privation de liberté d'un individu recherché par une puissance étrangère.

En quatrième et dernier lieu, le Tribunal procède à un contrôle minutieux de la conformité des faits de l'espèce à ces principes régissant l'extradition, en décomposant chronologiquement les phases de la privation de liberté du requérant :

• S'agissant de la phase initiale du 13 juin 1938, le Tribunal relève que l'intervention de la police monégasque n'était pas fortuite mais fondée sur un avis de la Sûreté Nationale Française signalant les recherches du parquet de Berlin pour un vol de bijoux. La garde à vue opérée au commissariat le 13 juin est validée en tant que « mesure préalable et conditionnelle dans l'attente du télégramme de l'Ambassade d'Allemagne à Paris ».
• S'agissant de l'incarcération à la maison d'arrêt à compter du 14 juin 1938, le juge constate qu'elle est intervenue au vu du télégramme diplomatique adressé au Procureur général. Le Tribunal vérifie le contenu intrinsèque de cet acte : il sollicitait formellement l'arrestation, annonçait une demande d'extradition et précisait la nature de l'infraction, à savoir un « délit non politique ». La juridiction juge que ce télégramme « contenait toutes les indications requises par le droit commun législatif en matière d'extradition ».
• S'agissant enfin des garanties procédurales accordées à l'étranger détenu, le Tribunal relève l'existence d'un contrôle et d'une information effectifs : le sieur W. L. a subi un premier interrogatoire dès son incarcération à la maison d'arrêt le 14 juin 1938, puis un second interrogatoire le 13 juillet 1938 dès la réception des pièces diplomatiques officielles (comprenant le mandat d'arrêt et la demande d'extradition), pièces dont il lui a été formellement donné connaissance.

De l'ensemble de ces constatations souveraines, le Tribunal Suprême déduit que la procédure suivie a pleinement satisfait aux exigences du droit commun de l'extradition. L'arrestation n'ayant violé aucun des principes régissant cette matière, la requête est jugée mal fondée.

C. Le dispositif

Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante :

« Par ces motifs : Rejette la requête et condamne W. L. aux dépens. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 7 décembre 1938 par le Tribunal Suprême de Monaco dans l'affaire W. L. c/ Ministère public constitue une décision de principe majeure au sein de l'ordre juridique monégasque, tant sous l'angle du droit constitutionnel des libertés fondamentales que sous celui du droit international public et pénal. Son analyse révèle une conception classique, marquée par le dualisme procédural et la prééminence de la souveraineté étatique dans les relations internationales, tout en posant les jalons d'un contrôle juridictionnel fondé sur les principes généraux du droit.

1. L'inapplicabilité de la garantie constitutionnelle de l'article 6 et la conception diplomatique de l'extradition

L'apport premier et le plus saillant de la décision réside dans la restriction du champ d'application matériel de l'article 6 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911 (visée également au 7 janvier 1911 dans les motifs). Ce texte fondamental, pierre angulaire de la protection de la sûreté personnelle dans la Constitution de 1911, pose le principe selon lequel, en dehors de l'hypothèse particulière du flagrant délit, aucune arrestation ne peut légalement intervenir sans une ordonnance motivée émanant d'un magistrat de l'ordre judiciaire.

Confronté à l'invocation directe de cette norme suprême par un étranger arrêté sur le sol monégasque sans mandat d'un juge national, le Tribunal Suprême opère une neutralisation de la disposition constitutionnelle par le jeu de la qualification juridique de la procédure en cause. En affirmant que l'article 6 « ne saurait recevoir son application dans la procédure d'extradition de nature diplomatique et exclusive des formes judiciaires », la haute juridiction consacre une séparation étanche entre l'ordre répressif interne et l'entraide répressive internationale.

Cette motivation s'inscrit directement dans la théorie juridique classique de l'extradition qui prévalait en Europe durant la première moitié du XXe siècle. Selon cette conception, l'extradition est analysée avant tout comme un acte de haute administration et de relations internationales, un acte de souveraineté à souveraineté par lequel un État prête son concours à un autre État pour assurer la répression d'une infraction. Dès lors que les autorités monégasques n'agissent pas pour poursuivre et juger elles-mêmes le sieur W. L. selon la loi pénale monégasque, mais interviennent à la demande d'un parquet étranger (le parquet de Berlin) relayée par la voie diplomatique (l'Ambassade d'Allemagne), les garanties judiciaires internes — prévues par la Constitution et les articles 5, 9 et 159 du Code de procédure pénale — sont jugées inopérantes. Le juge national monégasque n'ayant pas compétence sur le fond de l'affaire pénale berlinoise, il ne saurait lui être demandé de délivrer une « ordonnance motivée » d'arrestation au sens de l'article 6 de la Constitution. L'exclusion des « formes judiciaires » découle ainsi logiquement, dans l'esprit du Tribunal Suprême de 1938, de la « nature diplomatique » de l'institution.

Il convient toutefois de souligner que si la procédure d'extradition est déclarée « exclusive des formes judiciaires » quant aux conditions de l'arrestation, l'acte d'arrestation lui-même n'échappe pas au contrôle du juge constitutionnel. En déclarant la requête recevable sur le fondement de la Constitution de 1911 et de l'Ordonnance du 21 avril 1911, le Tribunal Suprême accepte implicitement mais nécessairement d'exercer son contrôle de constitutionnalité et de légalité sur la mesure privative de liberté. Il ne décline pas sa compétence au motif qu'il s'agirait d'un acte de gouvernement insusceptible de recours ; il juge au fond que la norme de référence pour contrôler cet acte n'est pas l'article 6 de la Constitution, mais un autre corpus normatif propre à l'extradition.

2. La consécration d'un « droit commun législatif » et de principes généraux en l'absence de texte écrit

Le second apport fondamental de l'arrêt du 7 décembre 1938 tient à la manière dont le Tribunal Suprême comble le vide juridique constaté en l'espèce. La décision relève en effet l'absence totale de support textuel positif à Monaco à cette date : il n'existe « aucune disposition législative sur l'extradition ni aucune convention diplomatique entre la Principauté de Monaco et l'Allemagne ».

En droit international, il est traditionnellement admis qu'en l'absence de traité d'extradition, un État n'est pas tenu d'extrader, mais qu'il conserve la faculté souveraine d'accorder l'extradition sur le fondement de la courtoisie internationale ou de la réciprocité. Toutefois, sur le plan du droit public interne, procéder à l'arrestation et à la détention prolongée d'un individu sans loi ni traité ratifié soulève une difficulté majeure au regard du principe de légalité.

Pour résoudre cette tension et éviter que l'absence de texte ne conduise soit à l'paralysie totale de la coopération internationale, soit à l'arbitraire policier, le Tribunal Suprême fait appel à deux notions remarquables : « le droit commun législatif en matière d'extradition » et « les principes qui régissent la matière de l'extradition ».

L'expression « droit commun législatif en matière d'extradition », utilisée alors même que l'arrêt vient d'affirmer quelques lignes plus haut qu'il n'existe à Monaco « aucune disposition législative sur l'extradition », revêt une portée théorique considérable. Elle désigne l'existence d'un corpus de règles coutumières et de principes généraux du droit de l'extradition, communément admis par les législations des États civilisés à cette époque, qui s'impose aux autorités monégasques à titre de droit supplétif. Le juge constitutionnel monégasque érige ainsi ces principes généraux de l'extradition en normes de référence de son contrôle juridictionnel.

À la lecture de l'arrêt, les composantes de ce « droit commun » et de ces « principes » se dessinent avec netteté à travers les vérifications opérées par le Tribunal :

1. Le principe de la nature non politique de l'infraction : Le Tribunal prend soin de relever que l'